6、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
※公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素： 1、公共问题的形成； 2、公共决策机关的产生； 3、公共强制机构的出现
※近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现： 1、公共政策问题形成中的公民参与
2、现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民； 3、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展； 4、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量 ※公共政策的类型划分：
（一）从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统
一的、相互作用的政策体系。
1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：①元政策：②基本政策③部门政策；
（元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系）
2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：①战略②策略③战术 ；
（相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题）
3、依政策的社会内容进行划分：①政治政策②经济政策③社会政策④教育、科技、文化政策 4、其他分类方法：
（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：①单目标政策②多目标政策；
（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：①程序性政策②非程序性政策；
（3）以政策是否改变客观对象为标准划分：①实质性政策②程序性政策；(由美，安德森提出) ； （4）以政策效果为标准划分：①物质性（或实质性）政策②符号性（或象征性）政策(由美，安德
森提出)；
（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：①分配性政策②调节性政策③自我调节性政策④再分
配政策(由美，安德森提出) ；
（6）由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：①分配性政策②限制性政策③再
分配性政策； （7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：①零和博弈政策②非零和博弈政策； （8）以同一政策的始创或调整为标准划分：①初始政策②反馈政策；
（9）内容构成以政策结果的可预测性为标准划分：①确定型政策(如全国统考制度) ②不确定型政
策③风险型政策(建立股票市场) ④竞争型政策；
（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：①鼓励性（扩大性）政策②限制性政策； （11）以政策主体是否行为为标准划分：①积极性政策②消极性政策(改革初期对私企发展的不行动
的政策) ；
（12）以面向未来还是面向现实为标准划分：①能动型政策②被动型政策；
（二）从形式特征上划分：公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。
现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府、地方政府、基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策、司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策、地方政策、基层政策构成的. 1、依横向的形式特征进行划分：
- 6 -
（1）立法决策：中国的人大决策和美国的国会决策。
1）中国人大决策的主要形式：①宪法②基本法律③其他法律④人大决定 2）人大的四大职权：①立法权②决定权③任免权④监督权；
3）美国国会的权利分为：①立法权②非立法权，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主
要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。
（2）国家元首决策：总统制（模糊）、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。
1）美国的总统决策通过如下途径做出：①他在内阁决策中的独断权②总统在行政系统的末端
建立起制定政策的总统直辖机构。
2）总统决策的类型：①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文②立法否决③委托
立法④外交决策⑤防务政策。
（3）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含
糊不清。
1）中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定
程序和方法做出的决定。主要形式：①行政法规（以总理令的形式发布）②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）
2）美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构分为四类：①内阁部②独立管制机
构③其他独立机构④政府公司。
3）美国联邦行政机构的决策有以下几种：①对国会立法和总统决策的解释②制定规章条例③
行政裁决。
（4）司法决策
1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的
主体，其作用不大显著的。
2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：①司法审查②推翻先前
的判决③司法命令。
（5）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公
共政策。
当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制 。横向结构特点：
1） 全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导
着政府工程的运行；
2） 党的政策转变为公共政策的形式：①直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；②间
接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
3） 党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志； 4） 将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：①中共中央与国家机构联名发布政策方
案②提出政策创议③政府决策以党的政策原则为依据。
2、依纵向形式特征上：公共政策的类型取决于国家结构。所谓国家结构：是国家的整体与部分，中央
政权机关与地方政权机关之间的关系。
1）国家机构划分为两个基本类型：①单一制②邦联制
2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：①中央政策（国家
政策）②地方政策③基层政策。
※公共政策的基本功能：①管制功能②引导功能③调控功能④分配功能 ※公共政策的本质
1、公共政策的认识论本质——理论与实践的中间环节。
- 7 -
政策兼具理论与实践的二重特征。
1）政策与理论的基本关系：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化
2）政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为
出发点并贯穿其整个过程
3）理论是政策的理念依据或指导思想有两方面的含义：
①理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别； ②理论的正确与否，决定政策的成败；
4）理论和政策同属观念形态，其存在和发展都依赖社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和
功能；
2、公共政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一
现代公共政策起决定作用的规定性：公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。 ※公共政策的基本特征：
（一）政治性、权威性与强制性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治
目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性；公共政策是社会关系的调节器，公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的；公共政策的权威性是由它的强制性决定的。
（二）公共性与偏好性的对立统一 （三）应然与实然的统一
（四）回应性与普遍性的统一
※政策工具：指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。 ※政策工具的类型：
（一）两分法：规制性工具与非规制性工具；政府部门直接提供与非政府部门提供；诱导性工具与规制
性工具。
（二）三分法：法律工具、经济工具、交流工具；管制型工具、财政激励工具、信息传播工具；市场化
工具、工商管理技术工具和社会化手段；自愿性工具、混合性工具、强制性工具。 （三）四分法
1、哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。
2、艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类。
3、休斯认为政府干预大多采用经济手段，从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制
四类。
4、丘昌泰把政策工具分为：管制类工具、财务类工具、沟通类工具、组织类工具 （四）五分法
对中国学者影响较大的五分法：
1、史耐德和英格拉姆：权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号
和劝告式、学习式
2、韦默和维宁：市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场
机制提供物资；提供保险与社会保障。
（五）七分法
林德和彼得斯：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约 （六）八分法
胡德使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。 奥哈雷从政府介入方式和政府行动的类别两个维度进行划分。
- 8 -
※政策工具类型学研究的根本意义，在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。
※既有分类的缺陷：大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具；既有的政策工具分类过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具；有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。 ※如何进一步推动政策工具类型学的研究： 1、重视政策工具箱的建设；
2、坚持从个别到一般的认识路线；
3、使政策工具与政策目标之间的因果关系明确化、明朗化，为政策工具的选择和配置奠定基础。
第三章 政策系统与公共决策体制
※政策系统的三大子系统：①主体系统②支持系统③反馈系统 ※公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者；
※公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类：
1、直接主体：即公共政策的法定生产者。主要有①代议机关②行政机关③司法机关④其他直接主体（某
些政治体制内的执政党和军队领导人或军队执政机构）
2、间接主体，分为三类：①次国家政策行为者②跨国政策行为者③全球性政策行为者。 3、政策主体系统，包括三个子系统： （1）政策制定系统，基本功能是：
①认定政策问题②确认政策目标③组织政策方案的设计④主持审议备选方案并最终进行政策抉择⑤完成政策合法化程序并正式发布政策 （2）政策执行系统，基本功能是：
①为政策方案的实施做好准备②有效实施政策方案③分析和总结执行情况 （3）间接主体系统，基本功能是：
①利益表达与利益综合②提出公共问题③影响公共政策制定④影响并改变政策环境⑤填补政策直接主体所无法达到的空间
※政策系统与环境的关系（政策网络）：所谓政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系 1、公共政策环境变的复杂和动荡的主要表现：①不确定性②关联性③模糊性④动态性
2、政策网络形成的原因主要有以下几个方面：①交流信息和意见的需要②交换资源的需要③结盟的需要；④追逐权力的需要⑤协调的需要；
※公共政策客体的定义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”，“事”；
1、从事的角度看，公共政策客体就是政策问题
2、从人的角度看，公共政策客体是目标人群—受制约的社会成员或社会团体 2、客体系统：由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。
※政策支持系统：健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节，由以下子系统构成： 1、信息传播系统：是政策系统的“神经”系统，基本功能是：①信息的收集与整理②信息的加工与储
存③信息的传递
2、政策咨询系统：也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通常由政策研究机构、政府与这些机构的关系、
咨询活动构成
3、政策监控系统：是政策系统的一个特殊子系统，基本功能是：①建立政策监控标准②监测政策绩效
③发现和纠正政策执行偏差
4、政策评估系统：政策系统的一个基础子系统，五大构成要素是：①政策评估主体②评估对象③评估
- 9 -
目的④评估标准⑤评估方法
※政策环境：对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：
1、政策系统的一般环境即系统的生态环境，包括：①地理自然环境②经济环境③政治法治环境④社会
文化环境⑤国际环境。
2、政策系统的工作环境：是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行
产生影响的政策环境。一国的现实国情是政策的工作环境。
※政策反馈系统：政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是其突出特点。
※政策系统的运行的步骤：①利益输入②利益综合③政策形成④政策发布⑤政策执行⑥政策反馈 ※政府权力、政府职能与公共政策的关系：
1、政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性：
①公共政策是政府推行政治统治的基本工具②公共政策是政府实施社会管理的重要手段 2、政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量
※国家结构与公共政策的关系：任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的，国家结构形式主要分为：
1、单一制： ①中央集权型（法国是中央集权型单一制的典型）②地方分权型（英国是地方分权型单
一制的典型） 2、联邦制。
※政府能力：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力，其内涵包括如下：
1、政府能力与政府权力、政府职能密切相关
2、政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力 ※公共决策权的配置：
1、根据最高决策权所属人数的多少，分为：①首长制②委员会制 ； 2、根据决策权限的集中与分散程度，分为：①分权制②集权制 ；
3、根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分为①完整制②分离制； 4、根据决策系统中个部门的职责权限和范围，分为①层级制②职能制。 ※公共决策规则：①全体一致规则②多数规则 ※公共决策体制的类型：①总统制②议会制③半总统制半议会制④超级总统制⑤委员会制⑥人民代表大会制⑦军人独裁制。
※公共利益的内涵：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。 ※非政府政策行为者包括：公民、社会团体、政党、大众传媒 ※公民更多的是政策客体的理由： 1、公民的真正意愿很难确定 2、公民的意见多属短见
3、公民参与成本过高，效率低下 4、公民参与会导致社会不稳定 ※如何理解公民是公共政策的基石； 1、整个政策运行过程都以公民为基础
2、公民参与政策过程，可加深其对政策意义的理解，还可增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策
的效力
3、政策过程的民主化、法制化要求公民参与
4、随着信息网络技术的发展，政策信息的获得将变得十分便捷，公民的素质不断提高，消除了参与过
程所遇到的障碍，提高其参与效率
- 10 -