一、两规的定义 土地利用总体规划： 在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。 城市总体规划： 指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

二、两规的关系 相互包含相互制约

从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关系。

1、土地使用规划是城市总体规划的核心

2、城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据 3、两者相互协调和衔接 三、两规的相同与不同 （1）共同目标：为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。 （2）两者关系：

①土地使用规划是城市总体规划的核心

土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标，在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制，而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理利用。

②城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据 城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括城市区域的城镇体系规划、城市经济社会发展战略以及空间布局等内容，这些都为土地利用总体规划提供宏观依据。 ③两者相互协调和衔接

土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济社会的发展，而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性；城市规划范围内的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。城市总体规划应进一步树立合理和集约用地、保护耕地的概念。城市规划中的建设用地标准、总量，应和土地利用规划充分协商一致。

城市总体规划为土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和制约，共同遵循合理用地、节约用地，保护生态环境，促进经济、社会和空间协调发展的原则

规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标 J，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展。

人口统计口径不同

因此，导致两规中关于城市人口规模的内涵不一致，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

土地分类体制不同

在地类划分上，“两规”存在较大差异。土地利用总体规划中，各类用地面积统计采用《全国土地分类》（2002 年），分3 个一级地类、10 个二级地类和52 个三级地类。而城镇总体规划采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ139-90），其用地类型分为10 个大类、46 个中类和73 个小类。这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等。

土地利用总体规划编制规程中将城镇村及工矿用地分为城市用地（建成区）、建制镇用地、村庄用地、独立工矿用地、盐田及特殊用地。土地利用规划中的城市用地面积要小于城市规划中的城市用地面积。

法律地位不一样

土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。相形之下，城市规划有《城市规划法》作为法律保障，规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等《城市规划法》均作了明确的规定。

政府的行政态度 城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬)，也喜好做大规划。加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。

南京市两规出现的问题

根据1996年10月31日土地利用现状变更调查数据，南京市规划基期耕地面积达464万亩，而近期经验收通过的更新调查数据却为370多万亩，相差94万亩。若按下达的基本农田保护率83.38%计，规划保护面积为386.9万亩；

由于规划编制时国家尚处于宏观调控阶段，对经济发展需要的用地量预测不足；同时，土地利用总体规划是以指标分解控制为核心。南京市在编制规划时，不能突破江苏省下达的三项控制指标（建设占用耕地指标、补充耕地指标、净增耕地指标），因而，各地都存在建设预留地指标较少的矛盾。南京市1997-2010年规划建设占用耕地指标不能超过8880公顷（13.32万亩），而规划实施中的2000年为1万多亩、2001年为3万多亩、2002年达6万亩、2003年约10万亩，2004年估计也在10万亩以上，用地量剧增。