员工宿舍等。这类业主主要的特点是，对建筑市场不是很熟悉，也没有恰当的信息获取渠道，而且因为其建设活动都是一次性的，不太可能为此去雇佣专门的项目管理人员。这类业主往往会选择委托监理公司来帮助其进行工程管理。但是选择监理公司是需要付出成本的，业主可以通过报纸、网络等途径获取相关监理公司的基本信息，费用不是很高，但业主接下来就要面临信息过载的问题，因其无法甄别究竟那个监理公司能够提供更好的服务。监理公司可能也意识到了这一点，所以就会通过各种各样的方式来宣传自己，比如公司的介绍手册、向媒体投放的广告，所有这些都会附上公司曾经监理的典型工程的图片、资料，工程获奖情况、企业获得的荣誉等，以期表现出自己的优秀，而所有这些都是企业为获得监理任务而发生的事前交易费用。

业主当然也不会轻易地相信这些材料，因为有些监理公司为了获得更多的监理任务，有可能虚假宣传。所以业主就会通过其他的方式，比如向知情的员工、朋友等询问各个监理公司的具体情况，以验证信息的真伪。当监理公司意识到这一点后，又会努力地寻找各种关系来介绍自己。事前交易费用将会导致监理公司将更多的精力放在如何获取监理任务上，而不是努力提高自己的服务水平上。

②监理公司获得监理任务的交易费用

经常性业主的交易费用相比一次性业主是比较低的。对于房地产商，若监理公司是其战略合作伙伴，一般会以协商的方式来签订监理合同，交易费用几乎可以忽略不计；对于政府工程建设管理部门，监理公司的交易费用主要是指制作标书的材料费用、人工费用以及投标费用等，相对而言也比较低。而对于一次性业主，监理公司获得监理任务往往是偶然的。因为监理公司无法准确获得一次性业主的投资计划和建设计划，这些信息被业主少数管理人员垄断。这些管理人员往往会根据自己的利益诉求而选择少数几家监理公司参加投标或者谈判。监理公司为获得参加投标或者谈判的机会，必然会发生一些交易费用。一些没有资质的监理从业人员为了获得某项监理任务，就会借用其他监理公司的名义去参加投标，这种行为被称之为挂靠

①挂靠是需要花费成本的，即向出借资质的监理公司支付一笔做标费用，如果中标，还要支付相当于监理酬金10%-20%的管理费用。有些企业在投标一个项目时，会同时以多家公司的名义进行，即围标

②围标不仅要组织更多的人力物力编制多份标书，

还要向参与围标的企业支付费用。围标的交易费用是非常高的，而且这两种行为都是不被法律所允许的。

③谈判费用

当业主初步选定监理公司后，就会面临与监理公司谈判合同的费用。监理服务有两个特点：一是先确定监理酬金，后提供监理服务；二是监理提供服务的绩

效难以衡量。因此谈判的重点就是确定酬金和监理服务的绩效考核方法。目前，根据投资的不同性质和投资规模，政府制定了监理取费标准。如果在监理招投标过程中，已经确定了监理酬金的标准，并且政府不允许再采取市场指导价，则双方谈判的重点就会是监理服务的标准以及绩效考核的方式。

监理公司作为监理服务的提供者，会根据酬金的多少来确定自己服务的标准；业主也会意识到，监理企业经过激烈的竞争报出的酬金一般较低，必然会导致服务水平的下降，业主就会制定许多绩效考核的条款来约束监理的行为，而监理公司则会对这些条款进行抵制。因为在监理公司看来，这些条款的存在会使企业的成本上升。交易双方出于各自利益的考虑，使得确定考核方式困难，导致谈判的交易费用高昂（主要指时间成本）。

3.2.3履行监理服务的交易费用

在履行合同的过程中，也会发生一些交易费用。主要表现为两个方面，一是业主对监理行为的监督费用，二是业主与监理企业沟通的费用。对于经常性业主，往往在聘请监理的同时，还会指派自己长期雇佣的工程管理人员常驻现场，被称为甲方代表或者业主工程师。业主工程师实际上有两重任务，一是在业主的授权范围内进行局部性的、小范围的工程建设决策，另一个就是监督监理和承包商的行为。业主与监理、业主与承包商之间的关系在经济学中被称作委托代理关系，在委托代理关系中，若代理人的行动不能或者很难被委托人观测，那么这种隐藏行动就可能会引发道德风险，比如现场监理人员不努力工作；与承包商相互勾结，共同欺骗业主；收受承包商的贿赂，不维护业主利益等。当监理企业的行为不能被业主观测到时，二者之间就会出现信息不对称。业主为了减少由于信息不对程而引发的道德风险，就有可能会发生一些成本，即要求业主工程师监督监理的行为。

在工作过程中，业主工程师与监理人员的很多职能都是重复的，业主会认为自己为同一份工作而支付了两次费用，对监理心存偏见。而监理会认为业主不肯放权，只让自己进行质量控制，把自己当作质检员，对业主工程师的监督和管理带有抵触情绪，从而无形中增加了双方的沟通成本。

3.2.4交易费用产生的问题

在双方达成交易阶段，面临的交易费用主要包括业主搜寻和鉴别监理信息的费用、业主招标和监理公司投标的费用、业主与监理公司谈判的费用。对于业主搜寻和鉴别监理信息的费用，产生的问题主要是业主信息过载，鉴别困难，监理公司的投机行为，隐瞒信息等；对于招投标费用，产生的问题主要是业主或者监理公司发出的信息得不到有效的反馈或者误读信息，导致错误地选择了监理公司或者业主；对于谈判费用，主要问题是业主和监理企业迟迟不能就谈判的内容达成一致，导致双方丧失信心而宣告谈判失败。

在履行监理交易阶段，面临的交易费用主要包括监督费用和沟通费用。对于监督费用，其大小与业主对监理公司的信任程度成反比。当业主认为自身的监督成本过高，就会倾向于自己管理工程而不是委托监理公司。沟通费用也与业主的信任程度成反比，当沟通费用过高，双方会相互误解，无法有效地开展工作，进而会影响监理行业的声誉。

3.3强制性监理制度影响行业发展 3.3.1制度变迁供求理论

制度变迁供求理论源于制度经济学，该理论认为制度作为一种特殊的商品，也存在需求、供给以及均衡问题，任何一种制度变迁都是相应的制度需求与制度供给相互作用的结果，强调制度变迁背后的制度需求以及制度供给因素。

舒尔茨较早运用供求关系来研究制度变迁，在其1968年发表的《制度与人经济价值的不断提高》一文中，明确提出了制度需求、供给以及制度的均衡与非均衡等概念，并将它们用于分析制度变迁；1971年，戴维斯和诺斯在《制度变迁和美国经济增长》一书中，再次将供求关系用于分析制度变迁，并对影响制度需求和供给的因素进行了初步探讨；1978年，拉坦在《诱致性制度变迁理论》中指出诺斯、戴维斯等人的分析主要偏重于制度变迁的需求，而缺乏对制度变迁的供给分析，并明确提出制度变迁的需求以及制度变迁的供给概念，分析了二者在制度变迁过程中的作用以及对制度变迁的影响；1988年，戴维·菲尼再次指出分析制度变迁过程中，过分强调制度需求而忽视制度供给；1989年，林毅夫总结性地指出，制度能够提供有用的服务，制度变迁可以用需求—供给这一经典理论进行分析。

3.3.2制度变迁视角下强制监理制的产生

科斯在其1960年发表的论文《社会成本问题》中，首先运用交易费用对社会经济活动中的制度问题进行了深入的研究。在其看来，任何一项制度的产生，即使在无摩擦成本的极端情况下，也需要仔细地对比其收益与成本，只有当新制度带来的收益超过新制度带来的成本或者旧制度产生的成本高于新制度产生的成本时，制度供给才可能发生；拉坦则形象地把国家比作官僚企业家，并进一步分析了国家在制度变迁中的作用，他认为政界人士存在利益追求，并将其边际成本与收益融入到制度供给的分析框架之中，从而得出判断，当预期收益高于预期成本时，政界企业家将会有充足的动力运用各种政治手段来推动新制度供给。

建设监理制度的产生有其特定的历史条件。监理制度产生初期，正值我国由计划经济体制向市场经济体制转变时期，虽然非公有制经济有了一定的发展，但是政府投资仍然在固定资产投资领域占主导地位。政府主导的固定资产投资在监理制度产生之前往往采用建设指挥部的项目管理模式，产生了很多问题：第一，项目管理机构临时组建，其管理人员大都是临时抽调的政府行政人员，专业性不

足，而且由于还兼任行政工作，不能保证项目管理的专职性；第二，在项目完工后管理机构即宣告解散，项目管理的经验不易积累，还容易导致管理机构人员的短期行为；第三，项目的筹建、建设、管理三位一体，缺乏有效的制约和监督，容易滋生腐败。在这种项目管理模式下，许多政府投资项目无法形成生产能力，质量水平低下，建设工期无法保证、投资费用超支，浪费了很多国家资源。

为了改变这种现状，使项目管理向着社会化和专业化的方向发展，我国引入了建设监理制。由于我国的建设监理制是在政府投资占绝对主导地位的背景下诞生的，注定其与国外的建设监理制度有很大的不同，更多地是管理政府投资的项目。特别是两件重大工程事故的发生，更增强了政府推行监理制度的信心，一件是1996年发生在韩国的三蒲百货坍塌事件，事故造成500多人死亡，1000多人受伤，对我国建设主管部门造成了很大的震动，引起了政府部门对工程质量管理的高度关注，加快了我国建设管理体制改革的步伐，而后在1997年出台的《建筑法》中，将建设监理制作为一项强制性制度全面推行；另一件是，1999年发生的泉州市綦江彩虹桥垮塌事件，事故造成40人死亡，震惊全国，使得工程质量问题再次引起我国政府的高度重视，紧接着，在2000年便颁布了《建设工程质量管理条例》，明确规定了工程监理的质量责任。

监理制度作为一项制度供给，正是政界企业家认为其预期收益很高，可以明显提升我国建设项目管理水平，从而运用各种政治手段，如颁布《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等，为该项制度供给的推动保驾护航。

3.3.3强制监理存在供给过剩

①强制性监理制度的产生背景

如前所述，我国政府推行建设监理制度的一个重要目的，就是在政府投资占绝对主导地位的情况下，提高政府投资项目的工程质量、管理水平以及实现项目的投资效益。在初期确实发挥了巨大的作用，比如推动了我国传统建设指挥部项目管理方式的变革，加快了我国的项目管理与国际惯例的接轨；使得我国建设工程的质量在短期内有了很大的提高，并使工程监理作为一个新兴行业很快得到社会认可；规范了我国的建设市场，在一定程度上抑制了业主和承包商的不规范行为。但随着我国的经济体制由计划经济逐步转变为市场经济，固定资产投资领域已呈百花齐放状态，非公有制投资所占比重越来越大。

②强制性监理的制度供给过剩分析

新制度经济学研究制度供给过程中，认为制度供给存在均衡和非均衡两种状态：在均衡状态，制度的供给和需求相匹配，制度能够满足经济发展的需要；在非均衡状态，制度供给不足（国外学者在对新制度经济学的研究中，一般只涉及到制度供给不足），制度资源不能满足需求或者新制度的形成晚于新制度需求的产生，影响或者约束了社会经济的正常发展。我国有学者认为，除了制度供给不

足外，还存在制度供给过剩。并将制度供给过剩定义为：相对于社会对制度的需求，有些制度是多余的，或者一些过时的、无效的制度仍在发挥着作用，这些过剩的制度供给在一定程度上制约了经济的发展。还有部分学者认为在政府主导型或者强制性的制度变迁中，制度供给过剩的问题显得更为突出。纵观我国工程监理制度的建设过程，完全由政府主导，并将其作为一项强制性制度在全国推行。强制性监理制度在政府投资占主导地位的情况下提出，限于当时的历史条件，制度设计时更多的是根据政府投资项目的需要为其量身打造，并没有考虑不同的投资主体对工程监理服务的不同要求。对于个体、股份制、外商等非公有制经济投资来说，投资人更多关注的是项目的经济效益；而对于政府投资的项目，政府更多关注的是项目的社会效益、建设过程是否公平公正、是否存在腐败等方面。不同投资主体对建设项目的不同利益要求，决定了建设项目不同的组织实施方式，进而决定了其对监理服务在范围、内容等方面的个性化需求。

建设监理制度建立初期的构想是，帮助政府对建筑市场进行有效的监管、对政府主导的投资项目进行更好的控制。《建筑法》本已对实施强制监理的范围规定的相当广泛，然而各级政府又在原有规定的基础上对本地实施强制监理的范围进行了扩充，使得很多私营个体经济投资的项目也被纳入实施强制监理的范围。这种强制监理的实施，已经与目前非公有制经济投资占主导地位的情形不相适应，因其已不能满足非公有制经济投资主体对监理服务的个性化需求。强制监理的范围规定已经属于制度供给过剩，其势必会影响社会经济的正常发展，使得社会的交易费用不断上升，如监理市场上各种不规范行为的屡禁不止；业主对监理的不信任，使得许多监理有职无权；监理从业人员素质的整体下降，使得整个行业社会地位不容乐观等。

3.3.4强制监理的弊端

不可否认，建设监理制度在提出之初，确实对工程监理行业的快速发展产生了巨大的作用，但时至今日，由于实施强制监理的范围过宽过广，强制监理已作为一项供给过剩的制度而存在，对监理行业的发展产生了很大的负面影响。

首先，强制监理使得市场出现了对监理业务的虚假需求，许多业主聘请监理不是出于自己的主观意愿，而是政府要求其所为。所以业主对监理能发挥多大的作用报以无所谓的态度，选择监理唯一的目的就是帮助其应付建设主管部门的检查。选择监理的标准也不是监理企业服务质量的好坏，而是监理费用报价的高低，价低者得使得监理企业收费难以增长，总是在低层次上徘徊，不利于监理企业的发展；

其次，强制监理的实施弱化了市场的作用，也降低了监理企业创造市场的能力。由于工程监理行业的发展在一定程度上是靠政府推动的，市场优胜劣汰的功能不能得到充分的发挥，行业内层次分明的竞争平台并没有形成，监理企业仍在