土地利用总体规划与城市总体规划衔接情况说明

土地利用总体规划与城市总体规划衔接情况说明答复如下：在本轮土地规划中已与城市总体规划相衔接，但因两个规划有所不同，因此在地类衔接中存在部分差异。

一、两个规划的概念不同

土地利用总体规划：土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

城市总体规划：城市规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

这样可以看出，土地利用总体规划属于宏观土地利用规划。城市总体规划是微观的服务于国民经济和社会发展规划。两者的都是为经济社会的可持续发展服务的,有密切的联系和部分重合的内容。但分别属于两个不同的规划,在内容上方法和层次上都有明显的区别。

关于这两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调” 。近年来，国家出于强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了两个重要文件，均涉及到了两个规划要相互协调的问题，即 “城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和

节约土地资源”（国发[1996]18号文），“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划” （中发[1997]11号文）；可见，国家对于两个规划的工作均高度重视，有关的法规和政策也要求这两个规划相互协调。

二、两个规划的法律地位不一样

土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。相形之下，城市规划有《城市规划法》作为法律保障，规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等《城市规划法》均作了明确的规定。

三、两个规划的主要分歧

由于两个规划的依据、工作方法、出发点均存在着差异，分歧是不可避免的，这些分歧大体上可以分为两类，一类分歧属于技术问题上的，另一类分歧则属于原则问题上看法不一致。

（一） 技术问题上的分歧

土地利用总体规划的各类用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》（见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一）。城市总体规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）。这两个规划在同一地类上因两个用地分类标准有相互矛盾之处，即同一名称或相似名称的地类，其含义却大不相同，这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。

土地利用分类标准中的有关定义，城市内部的交通用地、水域、风景区计为城市用地还是分别计为交通用地、水域和特殊用地？土地利用分类标准对此，也并没有像城市用地分类标准那样制定一个详细的条文说明，对似是而非的概念进行诠释和澄清。在进行规划时，就会根据不同的理解将上述用地进行规划。 （二） 原则问题上的分歧 两个规划编制不同步，“两规”用地规模的规划结论缺乏可比性。土地利用总体规划是由土地部门负责编制的，在全国范围内开展始于20世纪8O年代，至今已完成多次的编制工作。但直到1998年新修改的《土地管理法》对土地利用总体

规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。我国的城市规划始于20世纪5O年代初期，规划不仅确定城市性质、规模和发展方向，而且对城市的空间布局和各项建设进行综合部署和具体安排，规划实施的可操作性强。《城市规划法》也早于《土地管理法》，为城市规划的编制和实施提供了法律保障，因此在城市建设中发挥的控制作用明显。这样，由于“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，工作起点、基础不同，往往在各地的编制过程中，规划的起点和规划期限也不同，使得“两规”在表述城镇用地规模时明显存在不同，其结论缺乏可比性。