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探讨非营利组织在公共服务中的定位、作用与发展

作者：周颖博 王姝

来源：《法制与社会》2012年第27期

摘要 在20世纪末的“社团革命”后，非营利组织就越来越多的参与到了社会公共事务的管理中。民间的非营利组织与政府公共服务项目合作或会成为二者实现发展突破的新契机。近年来，我国非营利组织的数量增长迅速，然而非营利组织在我国的发展时间毕竟不长，社会对非营利组织在公共服务中发挥的作用缺乏认识。在杭州市公共自行车服务项目中，杭州市志愿者协会的参与为该项目做了很大贡献，是非营利组织与社会公共事务管理合作的一个典型案例。 关键词 非营利组织 公共服务 杭州市公共自行车项目

基金项目：本文为2011武汉大学大学生科研项目，《低碳视角下公共自行车计划的可持续发展与社会效益研究——以武汉市与杭州市为例》阶段性研究成果。

作者简介：周颖博，武汉大学政治与公共管理学院，研究方向：政治学，行政学及国家行政管理；王姝，武汉大学马克思主义学院，2009级思想政治教育本科生，研究方向：执政党建设与当代中国政治，行政學及国家行政管理。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—098—02 一、我国非营利组织面临的困境

20世纪的最后三十年里，非营利组织在席卷国际的行政改革运动中正式进入公共服务体制，成为向社会提供公共服务的重要主体之一；在20世纪末的“社团革命”后，伴随着政府职能的转变，非营利组织以多种形式承担政府的部分职能，参与到对社会公共事务的管理活动当中。非营利组织已经成为重要的公共事务主体，然而在我国，由于特殊的政治、历史背景和非营利性组织的复杂性，并不存在典型的西方意义上的非营利组织。

与其他国家不同的是，中国现有的非营利组织通常具有深厚的官方背景，这是因为中国非营利组织的成立及运作长期按照双重管理体制进行。根据国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府范围的社会团体登记管理机关。”同时又规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的机构，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”

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这种登记和业务的双重管理提高了非营利组织成立的门槛，限制了非营利组织数量的快速发展；同时使得非营利组织失去了社会地位上的独立性，将非营利组织的活动范围和组织管理置于行政部门的控制之下。志愿者协会作为我国主要的非营利组织之一，发展较为成熟，在成立和登记方面不存在大的困难，然而在社会地位上也无法取得独立性。从杭州市志愿者协会的情况来看，杭州市志愿者协会是在杭州市团市委的领导下依法成立的非营利性社会团体，协会由团市委主管，日常工作由团市委指导进行，志愿服务活动所要遵守的与志愿服务活动相关的条例办法，如《团市委关于杭州市社区志愿服务管理办法》，由团市委负责制定。 与之相对应的，目前世界其他各国非营利组织的成立都采用登记备案制度和登报声明制度，非营利组织的成立简单，社会地位独立，保证了非营利组织的自主性，这是对非营利组织的强大激励。2011年7月，中国民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015年）》声称将在“十二五”期间完善公益慈善组织在民政部门登记的政策措施，且不说这将是一个渐进的、漫长的过程，如果不能从观念上强调对成立非营利组织的鼓励，不能从制度上放松对非营利组织的控制，非营利组织的生存环境仍然得不到有效改善。

过于浓重的官方背景给中国的非营利组织的发展造成了极大的阻碍，非营利组织常常沦为政府部门下属的事业单位，许多非营利组织的管理层名单与其主管部门的人员名单大幅度重合。非营利组织的成员是分配到本单位的工作者而非对公益活动充满热情的志愿者，导致组织日常运营的形式化色彩加重；行政部门的工作风格渗透到非营利组织的日常工作中，导致组织的办事程序繁冗，工作拖沓；缺少具有专业素质的运营团队，导致非营利组织的公益性目标淡化。

二、我国非营利组织的角色定位

在当前的社会形势下，这种在本国土壤中发展起来，打上了深刻的中国社会特色烙印的非营利组织，又必须学会利用这一背景获得自身发展的优势。非营利组织自身的公益性及与政府部门的紧密联系，有利于非营利组织更好地在活跃在社会公共服务领域中。这体现在非营利组织担当政府与民间力量的沟通桥梁，以及非营利组织在某些政府无法完全发挥作用的领域填补公共服务的空缺上。

（一）非营利组织的“沟通者”角色

实行市场经济体制以来，我国的公共服务的提供模式已由政府全包的“全能型”走向“主体多元化”趋势：非营利组织数量急剧增加，截至2010年底，在民政部门登记注册的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个；非营利组织涉及的领域也不断扩大，涵盖了工商服务、科技研究、文化教育等社会生活的各个方面，并覆盖了我国广大的城乡地区。非营利组织的志愿性使得很多人得以参与其中。这一现状表明，非营利组织在我国的渗透面广，影响力大。此外，非营利组织的公益性又使得它们拥有良好的社会形象，能够博得广泛的好感和信任。

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这些特点使得非营利组织拥有了得天独厚的优势，能够收集和传递来自各个群体的声音。非营利组织可以是各方表达利益诉求的对象，也可以是其成员群体利益的代表，而由于我国非营利组织和政府部门的密切关系，它又可以充当政府对于其所代表领域政策的传达者和执行者。非营利组织在官方和民众中间充当着沟通的桥梁，将民众的声音汇聚起来“上达天听”，促使政策充分代表民意；将政府的声音散播开来，促使民众充分了解政策。在志愿服务领域，政府部门通过志愿者组织指导志愿活动的方向，组织发挥志愿者建设社会的合力；志愿者通过志愿者组织凝聚力量，让有关部门重视志愿服务活动，了解在志愿者活动中需要政策支持的领域。

（二）非营利组织的“服务者”角色

非营利组织是社会公共服务中的一支重要社会力量。当今，社会需求越来越多元化，政府提供的面向全员、具有“普遍性”的公共服务往往不能满足具体社会群体对公共服务的个性化需求。而非营利组织作为社会需求和利益格局多元化的产物，能够更好地满足那些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”公共需求，从而弥补政府在满足社会多元化需求方面的不足，提高公共服务的质量。西方国家的公共服务实践已经证明，公共服务正走向主体多元化趋势，而非营利组织必然成为公共服务的主体之一。

杭州志愿者协会归杭州市团市委领导，现已发展了一支巨大的志愿者队伍，自成立以来，这支队伍就以服务为宗旨，开展了多项便民、利民活动，在帮助提供更好的公共服务方面发挥了巨大的作用。2009年5月，杭州市推出了公共自行车计划，这一计划由杭州市公共自行车交通服务发展有限公司运行，却是以公共服务为定位的，商业利益的色彩淡化，也就缺少驱动力进行大规模的宣传推广。而志愿者的加入，为公共自行车项目的推广提供了免费而强大的力量，将近300名志愿者参加了启动仪式，并且集体骑着公共自行车上街宣传，吸引了市民们的注意力，让他们知道和了解了公共自行车项目，有力的推动了公共自行车计划的顺利开展。在公共自行车项目步入正轨后，志愿者们更深入地介入到了公共自行车项目的日常运行服务当中。在杭州市政府牵头下，公共自行车项目与杭州市团委下设的志愿者协会合作，面向全市和在杭高校，招募了数百余人的志愿者，开展了“小红车小红帽”计划。400名志愿者们服务在200多个自行车服务点上，提供借还车咨询、检修、卫生以及宣传工作，如帮助行人停泊车辆，每人自己带一块抹布擦洗自行车等。他们为公共自行车计划的成功做出了不可磨灭的贡献。

三、非营利组织的未来发展 （一）发动学生和退休人员的力量

从2008年北京奥运会开始，“志愿者”就成为人们关注的一个热门词。在大多数人的印象中，志愿者一般都是充满活力的年轻人，尤其是大学生，然而活跃在杭州公共自行车项目中的一群退休老人却揭示了另一个发展志愿者的潜力群体。杭州市功勋志愿者王鲁民就是在退休以后加入志愿者队伍中去的，8年间她累计服务时间超过2000小时，志愿服务活动让她老有所