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政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制研究

作者：刘意露

来源：《党政论坛》2019年第03期

一、引言

政府向社会组织购买公共服务（下称“政府购买服务”）是政府采取契约化手段实现公共服务目标的一种机制。在此过程中，特定公共服务的生产者为接受公共财政资金支持的社会组织;政府不直接参与到公共服务的具体生产过程中，而是以监督者与分配者的角色履行自身提供公共服务的职能;民众为公共服务的最终消费者。

20世纪60年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇区分了公共服务的“提供”与“生产”环节，指出公共服务的“生产者”并不必为其“提供者”，是为政府购买服务的理论先导。奥斯特罗姆夫妇将公共服务的“提供”定义为政府通过公共财政决策，选择适当的公共服务类型及提供水平，并安排和监督其生产。而公共服务的“生产”则是投入资金转化为公共服务产品的过程。正确的决策导向与高效的生产过程对公共服务而言同样重要，公共服务的“提供者”与“生产者”都对公共服务最终效果负有责任。政府购买公共服务依循这一逻辑，在对其绩效进行评估时，也应当兼顾政府与社会组织两个对象，不应单取其一。

我国自1995年起便在地方一级开始了政府购买服务的相关实践并取得了良好的效果。随着管制型政府向服务型政府转型改革的不断推进，政府购买服务因其能够有效提升公共服务效率，激发社会组织活力而备受推崇。然而值得引起注意的是，政府购买服务提供的是一种思路而绝非最终答案，它展示了由政府以外的主体生产公共服务优于政府包办公共服务从生产到提供全过程的可能性，但要将购买服务实践达到如期效果，尚需要建立与之配套的各项机制以理顺各主體间的权责关系，保证公众的合法权益。绩效评估无疑是保障公共服务提供不可或缺的重要环节，而且不仅包括对作为公共服务的生产者的社会组织进行评估，而且包括对公共服务“提供者”的政府的有效评估。但令人遗憾的是，在我国政府购买公共服务绩效评估实践中往往把政府购买服务绩效评估与政府提供公共服务绩效评估当成两个问题、两个过程进行，严重割裂了两种评估之间的内在关联性，致使绩效评估流于“形式化”“表面化”，进而严重影响了政府购买服务的整体效果。由此，把政府纳入整个政府购买服务绩效评估体系中，构建政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制具有重要的意义。 二、当前政府购买公共服务绩效评估中存在的问题

在我国政府购买服务的实践中，政府相对于社会组织而言处于强势地位，这导致了政府购买服务过程中对政府进行外部评估的动力缺失，政府内部评估也往往将焦点集中在政府机构绩效而非政府履行公共服务职能的绩效。内部评估的迷失与外部评估的缺失导致了政府购买服务

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中对“提供者”这一重要主体绩效评估的失落，存在盲点的评估机制也无法对政府购买服务全过程进行有效的评估，导致我国当前的政府购买服务评估存在着种种问题。 1.前置性评估缺失

前置性评估是相对于事中评估和事后评估而言的，是指对政府购买服务行为目标合理性的评估。它应该是整个公共服务提供的起点。前置性评估缺失突出表现在缺少对政府购买服务行为目标合理性的评估，而把评估的主要对象仅仅局限于具体公共服务的生产过程。评估以生产过程与成效为着眼点，无论是从“组织效率”“社会效益”或是“投入产出比”角度考量绩效，相关绩效指标通常都需要在政府购买活动结束或是某种环节终结后方能获得，表现出一种“事后评估”的特点，忽略了对政府购买行为目标合理性的考量，而这恰恰是政府购买服务中必要的前置性评估环节。

前置性评估的目的在于确定政府购买服务目标的合理性。但目前的情况是，当政府通过定向购买的方式向社会组织外包公共服务时，公共服务的具体内容和提供水平等目标性内容往往由政府框定，前置性评估缺失加剧了由于供需间信息不对称导致的目标错置的风险;在政府通过招投标的方式购买公共服务的情况下，目标可能是由承接服务的社会组织通过发掘公众需求自下而上向政府提出的，而政府忽略前置性评估全盘接受项目方案，将可能因为对目标可行性、项目潜在效应估计不足而导致政府购买服务失败，甚至造成社会效益损失。

前置性评估的缺失导致公共服务责任和风险承担的单向化。政府购买公共服务是政府提供公共服务的机制选择之一，是政府履行其公共服务职能的一种方式，但公共服务生产过程的外包并不能也不应该导致公共服务责任的流失。“事后评估”型的政府购买公共服务评估注重对社会组织工作的评估而忽视了作为决策者和重要责任承担者的政府，极有可能将由于政府决策失误而导致的问题错误地归因于社会组织工作的不足，将本应由政府承担的公共服务提供职责转嫁或强加给负责公共服务生产的社会组织。在这种评估模式下，社会组织承担了原本应该由政府承担的风险，从而加深了政府对社会组织能力不足的固有印象，深化两者之间的不信任关系，不利于社会组织的成长。 2.评估过程公众参与度不高

按照评估主体的不同进行划分，我国当前有购买方直接评估、第三方评估、多主体综合性评估三种政府购买服务评估模式。 这三种模式伴随着社会组织的成长发育而演进，代表了政府购买公共服务评估的三个不同发展阶段，在当前的政府购买服务评估中都有迹可循。 从购买方直接评估到多主体综合性评估，政府购买服务的评估主体向多元化发展，但评估过程中的公众参与却并未得到切实保障。购买方直接评估的主体为政府部门或政府授权的事业单位，多见于政府通过定向购买的方式向社会组织购买公共服务时。这种评估更类似于政府内部绩效评估，评估全过程由政府主导，即使有其他参与主体，也仅仅处在被支配地位。第三方评估的主体为以会计师事务所、管理咨询公司为代表的专业从事评估工作的独立机构。第三方

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机构以独立于政府组织机构之外的姿态展开评估活动，一定程度上保证了评估的专业性与权威性，但由于多数第三方评估主体营利性机构的性质，当政府或社会组织出资雇佣第三方机构对政府购买服务进行评估时，评估的客观性与真实性往往受到质疑。同时，作为服务对象的公众，在第三方评估中仅仅作为评估调查对象而非评估的参与主体，给了第三方机构操作评估结果的空间，增加了评估的风险。多主体综合性评估的模式在2015年1月发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》中被正式确立，办法中规定“财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。”促进多主体参与评估是我国未来政府购买服务评估发展的必然方向，在当前的实践中多采取成立政府部门、公众、第三方组织、社会组织等主体共同参与的公共服务绩效评估小组实现多主体综合评估。处于摸索和完善阶段的多主体综合性评估在当前还存在着各主体间地位不均，政府部门影响力过大，缺乏有效的民众参与评估机制等问题，导致多主体参与“走过场”，评估实践效果与预期相比大打折扣。 3.对评估结果的利用不足

在当前的政府购买服务评估中，由于政府与社会组织双方对评估结果利用动力不足，评估结果反馈利用机制欠缺，导致了政府购买服务评估落入了“为了评估而评估”之窠臼，评估并未真正起到应有的信息反馈作用，不仅不利于社会组织的成长，同时影响了政府购买服务机制的优化与完善。

政府购买服务绩效评估并未将政府纳入评估对象之中，其结果无法体现政府购买活动的绩效，政府对绩效评估结果利用动力缺失。当前的政府购买服务绩效评估中并不包含对政府绩效的评估，其评估重点为对社会组织公共服务生产活动绩效的评价，对政府行为涉及较少，评估的最终结果对政府优化购买服务机制不具备直接的参考价值，政府天然地缺乏运用评估结果的动力。在公共服务的一些领域，常常存在着政府“既当裁判又当选手”，通过掌握规则的制定权而获得超然于其他竞争主体的地位的现象。但在政府购买服务的情境下，由于评估盲点的存在，政府无法获知自身在购买服务构成中的绩效表现，也无法依据绩效评估结果调整自身行为，完善购买机制，可以说是一个不受绩效评估“裁判”约束的“选手”。对社会组织而言，“事后评估”型的政府购买公共服务评估对现实公共服务生产过程的反馈也存在滞后性，评估更多是一种为向政府“交差”而必须走的过场，对公共服务生产过程的反馈与参考作用不大。 缺乏有效的评估反馈机制是影响政府购买服务评估发挥作用的另一个重要问题。现行的评估反馈机制较为单一，在实践中推行还面临着一定的难度。当前政府官方的政策文件中表明社會组织历史上承包公共服务项目的评估结果应当作为政府选择公共服务承包方的重要参考，但现实中对社会组织承包公共服务的历史档案记录和管理还处在起步阶段，尚未达到能够全面推行上述政策所需要的水平。当前对政府购买服务评估结果的反馈机制比较单一，处在“就事论事”的阶段，即关注单次单项的服务购买过程而缺乏全局性眼光，评估结果对政府购买服务整体布局及用于购买服务的公共财政资金的使用情况的反馈欠缺。