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基层行政执法中存在的问题及其对策

作者：罗志军

来源：《世纪桥》2016年第04期

摘要：行政法治建设是依法治国方略的实施和推进法治中国建设的关键，而与实现行政法治建设最为密切的行政执法尤其是基层行政执法还存在诸多问题。究其深层原因，乃是传统落后的执法理念尚未完全转变为现代法治的执法理念之故。法治行政执法理念的树立需要通过具体路径予以实现。本文通过对基层行政执法中存在的问题进行分析，结合当前形势提出了解决基层执法中主要存在的问题的部分对策。 关键词：行政执法；理念；具体路径

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0053-02

自1999年我国将依法治国写进宪法以来，我国的社会主义法治国家建设取得了一系列的成就。2013年，十八届三中全会将推进法治中国建设作为全面深化改革的重大问题之一，更是将我国的法治国家建设进一步推向深入。众所周知，法治国家建设最为关键的是行政法治建设。然而目前，与实现行政法治建设最为密切的行政执法尤其是基层行政执法还存在诸多问题，主要表现为惯性执法、从众执法、侥幸执法、懒惰执法等方面。探究这些问题背后的深层次原因，并有针对性的采取相应的措施，从而逐步提高基层执法队伍的素质，对于行政法治建设无疑具有重大的意义。

一、基层行政执法中存在的主要问题 （一）惯性执法问题

所谓惯性执法，就是执法者在长期执法过程中形成的相对固定的执法态度、方式、行为等，其典型心态是“我一直都是这样干的，也没出什么事啊！”这种惯性执法往往是在法制不健全的背景下形成的，随着法制的逐步完善，惯性执法者往往不去主动学习新的法律，或者虽然学习了但仍然按照以往的习惯执法，故常常出现有法不依的情形。随着法治建设的逐步深入，这种惯性执法常常因违法而无效。笔者曾经参与过一个行政处罚案件的听证，有关法律明确规定了该类行政处罚所应该遵循的程序，但执法者视而不见，严重违反了相应的程序，最终导致该行政处罚无效。事后问及该案的执法者，他并非完全不知该类行政处罚所应遵循的程序，其完全是按照自己以前的习惯去执法。这种惯性执法问题目前在基层执法者中仍较为普遍的存在，也是行政法治建设迫切需要解决的问题。 （二）从众执法问题

所谓从众执法，是指执法者不去严格按照现行法律的规定去执法，而是跟着周围其他执法者的方式去执法。其典型心态是“大家都这样干的，我为什么要特殊呢？”由于以前行政法制不

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健全，基层行政执法者在执法时普遍存在着随意性较大的问题，随着行政法治建设的进行，需要对以前的执法方式、行为、模式等进行相应的修正和改变。而在法制不健全的背景下形成的从众执法问题无疑已成为行政法治建设的障碍。 （三）侥幸执法问题

所谓侥幸执法，是指执法者在执法时存有侥幸心理，认为自己执法的合法性或合理性问题不会有谁去深究的，因而执法时存有一定的随意性，没有严格依法执法。其典型心态是“民不告官不究，民哪懂得那么多，没事的。”这种执法时心存侥幸的执法者，常常是违法执法，对行政法治建设的危害极大。 （四）懒惰执法问题

所谓懒惰执法，是指执法者执法时明知应遵循相应的程序，进行相应的调查取证，但嫌程序麻烦或调查取证困难，往往敷衍了事，在忽略程序或证据不足的情形下就作出行政行为。其典型心态是“那么麻烦干嘛，结果差不多正确就可以了。”殊不知现代法治是特别需要注重程序的，严格遵循法定的程序是现代法治的应有之义。不注重程序也很难保证结果的正确，即便结果正确，如因程序违法则同样是违法行为，是行政法治建设中必须摒弃的。 二、解决基层行政执法中主要问题的对策

目前，基层行政执法中存在的问题较多。究其深层原因，乃是传统落后的执法理念尚未完全转变为现代法治的执法理念之故。行政执法理念，就是行政执法机关及其工作人员对行政执法活动的看法、态度、信念和价值观，它决定执法人员在行政执法时的方式和态度。行政执法理念如何，直接关系行政执法的效果和水平。[1]（P.29）因此，欲解决基层行政执法中存在的问题，必须改变传统的带有“人治”烙印的执法理念，树立起适应现代行政法治建设需要的包括坚持重视程序的理念、体现权利本位的理念、树立服务行政的理念、牢记公平正义的理念等法治行政执法理念。而法治行政执法理念的树立则需要通过如下具体路径来实现。 （一）执法全程公开化

行政公开原则是行政法的基本原则之一，属于程序性的基本原则，是指行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人和社会公开与行政职权有关的事项。[2]（P.100）行政公开是行政法治建设的必然要求，体现在行政执法中就是要求执法全程公开化，也就是凡是行政权的行使涉及到行政相对人合法权益的，则该行政权行使的全部过程都要公开，而不仅是在某个或若干个阶段上的公开。公开的内容涉及到执法的依据、过程和结果等各个方面，公开的方式也是多种多样，但必须是行政相对人能够知晓的方式。除了传统的报刊、广播、电视、网络、信息公开栏等途径外，还应允许行政相对人对执法过程进行录音录像，以充分发挥行政公开原则的作用。执法全程公开化，有助于确保行政执法

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的规范性、透明性，也体现了对行政相对人的尊重。基层执法者应该坚持执法全程的公开化，这是培育和树立重视程序等法治行政执法理念的有效途径。 （二）执法方式人性化

关于人性化执法，理论界已多有阐述。随着我国依法治国方略的实施，执法机关也对人性化执法较为重视。所谓人性化执法，是指一种文明的执法方式，倡导在执法活动中以人为主体和目的，尊重公民权利，依据人所具有的正常的感情和理性采取适当的具体工作方式来执行法律。[3]（P.129）人性化执法体现在行政执法中就是要求行政机关及其执法人员在执法时严格遵循法律规定的条件和程序，充分尊重行政相对人的合法权利，善待每一个行政相对人。需要注意人性化执法中“人性化”与“执法”的关系，二者的重心在“执法”，“人性化”是依法执法前提下的“人性化”，不能因“人性化”而淡化、弱化甚至是忽视依法执法。“人性化”是一种执法方式，它要求行政机关及其工作人员在执法的过程中给予行政相对人以充分的人文关怀，充分尊重和保障行政相对人的人权。 （三）执法程序互动化

正当法律程序是行政法的基本原则之一，其基本含义是指行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。[4]（P.75）行政执法程序是行政执法中一个非常重要的环节，它是联接国家行政执法机关与行政相对人的重要纽带。[5]（P.94）因此，行政执法程序不单单是行政机关及其工作人员的事，行政相对人有效参与其中并与执法人员形成良性互动是行政执法程序的正当性内涵之一，甚至是其核心。行政程序的互动也称行政相对人的参与权，我国学者章剑生教授将其归纳为获得通知权、陈述权、抗辩权、申请权等几个方面。[6]（P.397）我国各单行的行政法律法规对此均有相应的规定。执法程序的互动化要求执法者在执法时，首先要充分尊重行政相对人，把行政相对人视为程序的参与者而非无关紧要者，行政相对人的程序参与权对行政机关来说就是一种法定的义务，必须确保其有效参与，充分听取他们对行政执法的陈述和申辩；其次要将执法活动严格限定在法定程序的范围内，执法手段要文明，不得以羞辱、贬损或暴力等严重损害人的尊严的行为执法；再次必须保障行政相对人平等的参与程序的权利，不得因人而异，歧视或区别对待。对于行政执法者而言，强调执法程序的互动体现了以人为本的基本法律理念，能有效重塑执法者重视程序、权利本位的理念、服务行政的理念、公平正义等法治行政执法理念。 （四）执法结果合理化

现代行政法对行政执法的要求已从传统的合法性转向合法性和合理性的并重，这是在行政自由裁量权日益扩大的背景下的必然选择。现代行政法理认为，自由裁量权必须加以约束，而这种约束则主要依靠合理性原则来完成。合理性原则已成为现代行政法治的一大支柱，与合法性原则一起构成行政法基本原则的核心。执法结果合理化要求执法者不仅要在法律所规定的条件、种类和幅度范围内执法，而且要考虑行政相对人的背景、能力、态度、动机、社会危害程