“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源
摘要：实行村民自治之后，出现了“两委”关系不协调的现象，党组织的领导核心作用难以发挥。为解决这一问题，实践中产生了党组织书记与村委会主任“一肩挑”的模式，但实际效果好坏迥异，其根源在于体制上未从二元权力结构模式向三维权力结构模式转变。只有从党组织、村民代表会议和村委会三维权力结构中定位党组织的角色和功能，才能真正发挥党组织的领导核心作用。 关键词：党组织；领导核心作用；“一肩挑”；体制根源 中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2010）06-0008-04 党的十七大首次提出了建立基层群众自治制度的重大课题，农村基层群众自治制度就是党领导下的村民自治制度。自上世纪八十年代以来, 中国农村基层治理实现了由人民公 社体制到村民自治的根本性转换，农村权力结构也相应地发生了重要的变化，即从党组织一元化领导模式向党组织和村委会并存的二元权力模式转变。由于农村内部的权力资源和公共利益资源有限，这种二元权力结构在现阶段的农村治理过程中，出现了村委会和党组织围绕农村内部权力资源和利益资源的控制权之间的博弈。在当前村民自治实践中普遍存在的突出问题是村委会和党组织关系不协调的问题，即所谓“两委争权”的问题。在这种情况下，农村基层党组织如何发挥领导核心作用就成为一个在实践中需要不断探索并亟待解决的重要问题。 一 要厘清对农村基层党组织如何发挥领导核心作用的认识，需要从农村权力结构模式的历史变迁入手。建国以后，我国建立了党的一元化领导的高度集中的政治、经济体制，权力实际上都集中在党的各级组织部门。这种党政不分的体制片面地强调党对人民群众的领导权。1958年起实施的人民公社体制，集政治、经济、文化、社会功能于一体，兼有基层行政管理与社会生产管理的双重功能，其显著特点是领导权力高度集中，由党组织自上而下地支配公共资源，使得党组织角色被极端地泛化，功能被过分地夸大。这样，在基层 农村实际上的权力中心只有党组织，而没有其他的组织。这就是所谓的一元权力结构模式。上世纪八十年代撤社建乡以后，村委会逐渐发展起来。村委会的建立，使农村基层权力结构由一元结构转变为二元结构。在村委会取得法律地位特别是在1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实行后，村民直选得以确立，两委关系问题随即出现，可以说两委关系问题是我国基层民主发展的产物，也是党政分离在农村引发的必然结果。由于“两委”的性质和权力来源不同，在村民自治的实践中比较普遍地存在着村党组织“越权”、村委会“夺权”以及村委会和党组织“争权”等关系不协调的问题。显然，这些问题的存在都不能很好地发挥基层党组织的领导核心作用。 为使基层党组织的领导核心作用能够有效得以发挥，各地都在村民自治的实践中进行过积极的创新和探索，核心问题是解决在村委会实行民选情况下农村党组织权力合法性的制度化途径问题。无论从哪种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党组织的权力还缺乏这样的制度机制，因而许多村庄的村民认为上千人选出的村委会主任当然比几十人选出的党组织书记更有权威。部分村民和村委会不服从村党组织领导的主要原因就在于此。因此，解决党组织权力的合法性问题是一个非常重要的 问题。把村民直接选举的制度机制纳入党组织的选举过程，就是解决这个问题的制度化途径。就目前的情况看，这种创新探索主要集中在两个方面。 一是由山西河曲县首创的“两票制”，又称“两推一选制”。所谓“两票制”，指凡是党组织选举的候选人，首先都要在村民代表会议上进行推选，让村民投信任票，获得50%以上选票的党员才有资格参加党组织选举。这种做法的立意是要解决党组织选举的民意基础问题。1990年“莱西会议”以来，山东省莱西市逐渐形成的从“三配套”到“三结合”再到“三三制”的“莱西模式”，针对“两委”关系不协调的问题，在村党组织选举中普遍推行了“两推一选制”，并一直坚持先选村委会，后选党组织，最大程度地把村党组织成员交给群众去检验、去选择，以扩大村党组织的民意基础[1]。目前，这种制度创新得到了普遍认同，在实践中也收到了较好的效果。 二是起源于广东和山东的“一肩挑”，或称“二选联动机制”，也称“两委合一”模式。这种做法将两种权力的人格化代表重合，使两种权力集于一身。其具体的运作方法是：鼓励在职的党组织书记竞选村委会主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任。如果是一个普通党员当选村委会主任，因其民意基础强于在职的党组织书记，通过党内民主选举程序由当选的村委会主任出任党组织书记。如果是 非党员当选村委会主任，则将其作为重点入党培养对象，发展入党，并争取培养成党组织书记。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。这种模式解决了人格化权力的矛盾，使得党组织书记和村委会主任在人际关系方面的矛盾得以化解。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”[2] 因此，有些地方采用这种模式以加强基层党组织在村民自治的条件下的领导作用。 不可否认，在一些村民自治活动开展较早、较好的地方，村党组织和村委会之间相互尊重、互相配合，协商一致开展工作，促进了乡村经济和社会各项工作的开展，上级布置的任务也能较好地落实，既体现了村党组织的领导核心地位，又展示了村委会的作用，真正体现了自我管理、自我教育、自我服务的村民自治精神，达到了推进基层民主建设、推动农村经济社会发展的目的，得到了广大农民的拥护。但是，这种模式在不少地区实际运行的结果并不理想，学界对这一模式也存有异议。这种模式“虽从表面上化解了村‘两委’矛盾，但也使辛辛苦苦选出的村委会失去存在的必要，二十多年来国家与政府‘还政于民’的努力也付诸东流，又回到党政不分的计划经济年代，使‘村民自治’名存实亡，其实质就是取消村民自治，其结果必然是对村民民主权利的一种