关于治理潮州市区流动摊贩占道经营问题的思考

蔡润东1

摘要：广东省潮州市城市中心区的流动摊贩占道经营问题，由于长期得不到有效治理，而产生了诸多的负面影响。为规范潮州市市区流动摊贩的经营行为，笔者建议可从以立法形式确定市区流动摊贩的法律地位、科学设定准入机制、确立城管部门为主体的执法体系等系列措施对其开展治理。

关键词：流动摊贩、占道经营、治理、法律地位、准入机制、执法权

随着我国城市化进程的有序推进，对于很多进入城镇化发展中后期阶段的城市而言，流动摊贩的正面价值正在逐渐缩减，但其带来的负面影响却成与日俱增态势。而流动摊贩占地经营的问题，也已成为制约潮州经济社会有序发展的一大顽疾。对潮州流动摊贩占道经营行为进行有效治理，在满足部分困难群众的工作生活需要的同时，尽可能消弭其为对城市生活环境、营商环境和交通环境产生的负面影响，显得言尤为迫切了。

一、治理潮州市区流动摊贩占道经营问题的必要性。 流动摊贩非正规部门的主要组成部分，曾有效缓解了城市劳动力市场供过于求的基本矛盾①、弥补城市规划过程中的部分缺失，满足了城市化进程中的低端需求，进而促进了城市公共空间的品质和市民的生活质量的提高②，另外也公民实现其劳动权、生存权和经济自由权等基本权利的体现③。总之，其存的必然性和合理性毋庸置疑。但流动摊贩占道经营，阻碍交通、污染环境、影响市容、扰乱正常的营商秩序、妨害食品安全和社会治安等，也为社会所公认。对我市市区流动摊贩随意在主要交通要道及其次干道占道经营这一行径而言，其产生的影响却是弊大于利。

(一)流动摊贩缓解我市就业压力的功能已不明显。随着城镇化的发展，我市已进入了工业化的中后期阶段，各行业各业迅猛发展，用工需求长期保持旺盛态势。但由于受到珠三角经济发达地区产生的虹吸效应的影响，我市因经济落后，收入较低，导致吸聚人口的能力不下降，劳动力难以保持长期有效供给。“用工荒”以成为困扰我市产业发展的一大难题。在此环境下，流动摊贩行业只成为一种分流产业工人的方式，其化解就业压力功能并不明显。

（二）流动摊贩严重扰乱潮州市区的营商秩序。随着市区各规划配套建设的逐步完善和网购消费方式的兴起，潮州各类型实体商品消费市场均出现不同程度的需求萎缩、供过于求的状况，其中以市区的个体工商户销售份额的下降尤为明显。而市区的流动摊贩多在各主要菜市场周边及繁华商业道路两端占道经营，且以地域和价格优势大量挤占正常商户的商品销售份额，致其经营困难，收入下降。基于挽回销售颓势，争抢优势资源，很多正常商户也相仿流动摊贩进入占道经营行列。可见，流动摊贩已经为严重扰乱我市市区营商秩序的重要因素之一。

（三）流动摊贩对城市交通和环境的产生负面作用也不容忽视。我市市区面积较小（仅40平方千米左右）、主要道路因超前规划不足普遍狭小，而汽车保有量大（城市建成区私家小汽车车保有量超过19万辆），另因流动摊贩占道经营行为泛滥，不但影响市容市貌，更严重影响交通通行，增加汽车尾气排放，对潮州市区空气质量的恶化产生一定的间接影响2。

二、潮州市区流动摊贩占道经营问题难以有效治理的原因 12

作者简介：蔡润东（1982-），男，广东潮州人，中共潮州市委党校政治与法学教研室副主任科员

自2015年以来，我市空气质量在全省多次空气质量抽样调查评比中，多次位列倒数第一，其中汽车尾气排放系主要空气污染源之一。

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为有效治理流动摊档占道经营的乱象，我市先后出台了《潮州市人民政府关于加强市人民广场和文化公园管理的通告》（潮府〔2004〕51号）、《潮州市人民政府关于进一步加强市区城市管理工作的通告》（潮府〔2005〕1号）等政府指导性文件并责成城管、工商、公安等部门加强协作，采取多种方法方式，对其加以制约，并取得一定成效，但为何不能根治这一乱象，其原因如下：

（一）市民城市文明、法治意识整体不高，是流动摊贩得以生存的根本原因。流动摊贩作为一种自古有之的经济形式，本质是属于农耕文明，与现代的工业文明、城市文明和法治文明本并不匹配，本应为时代所淘汰。但因市民城市文明、法治意识整体不高，加之同情弱者的心态，导致市民往往容易忽略流动摊档占道经营行为侵犯公共资源的社会危害性，而流动摊贩的“价格低”、“交易便利”，能为部分市民带来实惠，更是激发了市民的与其交易热情，这是流动摊贩能有稳定消费市场，不被时代发展所淘汰的根源。

（二）缺乏有效的流动摊贩准入机制的管控，是我市流动摊贩占道经营难以管控的根源。为缓解流动摊贩对于交通与环境的压力，我市也采用疏堵结合方式，如在每个菜市场和指定的疏导性路段，按合理的消费需求，为流动摊贩规划设立了一定数量的摊位。但由于流动摊贩准入门槛过低，，很多待业人员均以分羹心态介入其中，导致合理的原有摊位供应出现供不应求的局面。因得不到摊位分配，有些流动摊贩干脆就在人流量更多的道路占道经营，且因竞争者少，收益高，正规摊贩为争夺消费市场份额也紧随之后来，从而导致疏导性路段的设置形同虚设，流动摊贩经营集中地点经常性发生位移，加大了执法部门的治理难度。

（三）城管执法面临诸多困境，是流动摊贩干预挑战政府权威，肆意占道经营的关键。城管执法在当前社会许多“暴力抗法”案件的影响下确实也是举步维艰。虽然我市并未发生城管执法遭遇暴力抗法的案例，但缺乏有效的执法法理依据、完善的执法程序以及难以协调的部门合作，加之工作福利的下降，却面对这陡增的工作风险，让很多城管人员在面对非法占地经营行为时行为保守，多以口头劝退、警告为主，而援引相关法律来规制上述行为，却因缺乏应有权限、取证困难，适用法律未有明确规定等原因，也难有作为。这样不足以形成对非法占地流动摊档的有效震慑。

三、关于治理潮州市区流动摊贩占地经营问题的建议

要有效治理潮州市区流动摊贩占地经营问题，笔者认为关键在于健全完善以“控制总量”为核心的疏堵结合治理方式。对此，笔者建议应做好如下几项工作：

（一）应以立法形式确定市区流动摊贩的法律地位。以法律形式确定市区及相关县城区流动摊贩的法律地位，为流通摊贩从业主体划一道法律红线，是关于流动摊贩问题治理成败的根本。对此建议我市人大应紧抓省十二届人大常委会第十七次会议赋予潮州地方立法权的有利契机，参考国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》、《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》相关法律法规，根据我市实际，制定我市规制流动摊贩经营行为的法律性文件。其中有，尤为重要的是通过相关法律的出台和法律的广泛宣传，引导和树立正确社会价值观和舆论导向，让全社会形成对非法占道经营行为的违法性和社会危害性的统一认识，进而形成全社会整治非法占道经营的合力，是解决问题的根本。

（二）应科学的设定准入机制。科学的设定准入机制，是实现控制流动摊贩的从业人口总量，盘活有限的指定的疏导性路段的存量资源的重要保障。“准入门槛”过低，不利于“总量控制”，过高又容易激发社会矛盾。建议，可综合“禁止目录”3、“收入”、“年龄”、“技能”、“身体状况”等要素，综合考虑社会公平设置一定门槛，控制存量，压缩增量，降低流 3

《潮州市禁止食品小作坊生产加工的食品目录》，载入中国潮州政府网，http://www.chaozhou.gov.cn/tzgg/106293.jhtml，最后登录时间2016年8月8日

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动摊贩争夺有限疏导性路段的存量摊位资源压力。其中，重要一项是要严格确保有固定铺面、摊位，较高从业能力，经济较为宽裕的人员，推出摊贩行业，维持流动摊贩的供应和市民需求之间的平衡，进而实现合法从业人员的收入保障、避免恶性竞争和良好市场经济秩序和社会治安的维护。另外，也应需完善行政部门职责和确保一定资金投入，通过扶持退出流动摊贩行业人员的转移就业，如引导扶持年轻摊贩通过开拓电商平台来转变经营模式、或提供基础就业培训将人员转移到第二产业等，即能缓解我市企业“用工荒”问题，同时确保流动摊贩推出人员

（三）应明确确立城管部门为主体的执法体系。建议我市效仿广州市的《广州市城市管理综合执法条例》立法做法，由我市人大出台相关城市管理综合执法法律性文件，通过赋予城管部门的城市管理综合执法负责组织实施的主体地位，授予其兼行政检查权、行政强制

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权、行政处罚权权于一身的充足执法权限，同时设定完善的执法程序、部门执法协作体制机制和监督体系和规定明确的城市管理综合执法机关及其执法人员的不当执法必须承担法律责任⑤，打造“科学”、“文明”、“高效”的城市综合管理执法体系，有效解决城管执法过程中出现的“头管理、无序管理、互相推诿”现象，同时也可最大程度减少发展腐败行为和与行政相对人发生不必要纠纷的可能，能有效提高我市城管人员的执法形象、执法效率、乃至政府的公信力。

（四）划分流动摊贩的严管区域，应仅限于我市市区、县城区的公共服务配套完善的城市建成区。不宜在我市全市域范围内进行严格限制。避免过分压缩流动摊贩的生存空间以及降低城乡结合部和农村等公共服务规划配套不完善民众的生活质量。

（五）鼓励和发展摊贩行业协会。通过设立该行业协会，鼓励摊贩以个人身份加入其中，以自主化管理为机制，组织和监督好摊贩的经营活动。既能集中反映该群体的意愿，维护其自身利益，又能有效与政府部门开展交流沟通，可以有效降低政府执法压力。而发展摊贩行业协会，也可不拘一格，温州通过采用企业性管理公司来管理流动摊贩的方式更显高效，也值得我市学习效仿4。

（六）多形式帮扶企业、农民消化产品库存，降低流动摊贩从业诉求。可定期乡镇、街道向市政府申请，联合电商企业采用依托借力国内知名电商平台和实体展销会形式，帮助企业、加工小作坊、农民促销其库存、积压、滞销产品，来提高上述的人员的收入或降低其资金损失，进而多角度、多层次的消减非常规性人员季节性抢占指定的疏导性路段的摊贩存量资源的诉求。

［参考文献］ ①

张兴华.非正规部门与城乡就业矛盾的缓解[J].中国农村经济, 2002,(3): 61-64 ②

杨 滔. 北京街头零散商摊空间初探[J].华中建筑, 2006,(3): 46-50 ③

肖 伟. 基本权利视域下的城市摊贩经济的治理[J].现代经济, 2009,(2): 16-17 ④

邱新 刘恒 城市管理与立法规制——《广州市城市管理综合执法条例》调研报告[J]. 《公法研究》 2011,(2): 108-109 ⑤

《广州市城市管理综合执法条例》，载入中国广州政府网，

http://www.gz.gov.cn/GZ45/3.1/201506/0fa9a80d52de47eeb9704eb1e88e900a.shtml，最后登录时间2016年8月18日

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《温州市：全国首家\摊贩公司\落户温州鹿城》，载入宜都市城市管理局网，

http://cgj.yidu.gov.cn/art/2009/1/14/art_6850_49607.html，最后登录时间2016年7月3日

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