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社会组织培育的国际经验及启示

作者：吴显华

来源：《学理论·下》2018年第01期

摘 要：社会组织在社会治理、公共服务供给等方面都应该发挥积极作用，但是由于中国社会组织发育尚不成熟，其作用发挥受限。因此，政府应该着重从完善法制、加大培育支持力度、强化过程监管和提升服务能力等方面来培育社会组织。 关键词：社会组织；培育；国际经验

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）01-0100-02

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》[1]中明确指出：以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。尤其是，当下我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，社会组织肩负着更加重大的责任，应该有着更大的作为。但是，由于我国社会组织发育尚不成熟，在社会组织自身建设、政府对社会组织的支持引导力度、管理体制机制等方面还存在着诸多问题，这在一定程度上限制社会组织积极作用的发挥，因此，通过改革来促进社会组织健康有序发展就迫在眉睫。 一、社会组织培育的国际经验 （一）英国经验

1.依法保障社会组织健康发展

英国培育社会组织的经验之一就是通过立法来保障社会组织的健康发展，对慈善组织的培育就尤为典型。众所周知，英国是世界上最早制定慈善法的国家，在1601年就制定了《慈善用途法》，又称《伊丽莎白一世法》。在这部法律的序言中首次明确了英国慈善事业的范围，即具体包括哪些种类的慈善行为。随着英国国情的变化和英国慈善事业的不断发展，慈善所涉及的范围较过去有较大的突破，因此慈善法经历过多次的修订，并于2006年修订为《2006年慈善法》。该法对慈善事业做出明确定义：只有那些为公众利益服务的具备慈善目的的事业。“具备慈善目的的事业”具体包括扶贫与防止贫困发生的事业等13项。 2.政府孵化社会组织和购买社会组织服务

英国主要通过政府孵化社会组织和购买社会组织服务两种途径来培育社会组织。英国华威郡社区及志愿者行动组织（WCAVA），就是一个典型的社团组织孵化器，其核心职能就是发展当地志愿者组织和社团，其经费主要来源于地方政府拨款和其他慈善组织拨款。2012年，

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WCAVA帮助各志愿者组织争取到超过300万英镑的资金资助[2]。英国慈善公益社会组织每年都能够从政府那里获得大量的资金支持，具体包括面向慈善公益组织的政府采购、政府基金（每年博彩收益的16.7%通过文化部下设的两个政府基金分配给全国的各类慈善组织）、专项财政资金。其中很多资金是通过“购买服务”的方式向慈善公益组织提供的，政府与慈善公益组织签订合同，购买其提供的公共服务，例如托儿、住房、卫生和教育等[3]。 （二）美国经验

1.宽松、低门槛的准入政策

美国各州对社会组织登记政策略有差异，但总体而言是非常灵活和便捷的。社会组织可以自主选择是否登记注册，只不过如果社会组织不登记注册就无法取得合法资格，意味着没有资格申请免税。在美国，社会组织的准入门槛相对较低，登记手续较为简便，申请成立社会组织，只要宗旨合法，章程符合上述规定，一般都可以注册，没有具体资金和人数的要求。同时，政府很少限制同类型社会组织的登记注册，而是让同类型社会组织充分形成一种多元化、差别化的竞争格局。当然，实行这种政策必然还有其理论依据。美国奉行多元主义理论，多元主义理论假定权力的分布是多元分散的、非单一集团控制的，即权力主体是多元而非一元的。因此，美国对社会组织实行一种侧重于“宽进严出”的准入政策，注重“过程监管”而非“入口监控”[4]。

2.优惠的税收支持政策

美国对社会组织实行税收减免优惠政策，但其前提是社会组织必须登记注册并取得合法资格。一直以来，美国对社会组织实行税收优惠支持政策对社会组织的培育和发展起到非常重要的作用。在美国，税收优惠政策主要是通过两个方式实施：一是对社会组织本身与宗旨相关的活动予以免税；二是对向特定社会组织进行捐赠的个人或组织予以减税。美国税法规定，符合501、527、4947（a）、120、4976条款的组织，经过美国国税局审核后，均可享有免税资格。一旦组织获得免税资格，其与组织宗旨相关的收入（包括社会捐赠、政府拨款、服务收费等）均免收联邦所得税，但若组织从事与宗旨无关的、以营利为目的的商业活动，则这部分收入仍然需要缴税[5]。美国税法规定，个人捐赠可以享受税收优惠的部分最高可达当年税前收入的50%，公司法人捐赠可以享受税收优惠的部分最高可达当年税前收入的10%，对超过当年扣除额的捐赠部分可以在以后的会计年度中顺延抵扣，最长可延至5年[6]。 3.综合的监管政策

美国社会组织的自律性是比较强的，这当然与美国实施综合而严格的监管政策息息相关。美国对社会组织的培育支持力度很大，但是这不等于放纵社会组织，相反美国非常注重对社会组织的过程监控，以保证社会组织发展的规范性。它主要做法包括[7]：一是政府监管。美国政府对社会组织的监管主要体现在对其非营利性的审查及对其财务活动的监督上，以防诈骗现象和保证善款依法依规使用。社会组织必须每年向税务局递交“990表”以供审查，一旦出现违

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规现象就会被取消免税资格。如果社会组织3年内都不给税务部门报送“990表”，则同样取消免税资格。二是公众监督。美国法律规定无论是谁都有权查阅获得免税资格的社会组织的原始申请文件及“990表”等资料，以了解其财务情况和内部组织结构。因此，社会组织的“990表”等资料必须在美国的Guidestar（www.guidestar.org）和基金会中心

（www.foundationcenter.org）网站上公示，以供公众查阅和监督。三是司法监督。美国每个州都设有专门负责社会组织监督的机构和人员，对相关违法行为进行调查、起诉。四是行业内监督。行业内任何社会组织都有权利监督其他同行，通过行业内监督能够促进行业自律。 二、对我国社会组织培育的启示

第一，完善法制，提供法律保障。没有规矩，不成方圆。在社会组织培育的诸多环节之中，首要的是立规矩，即制定和完善相关法制。这样才能够让社会组织从一开始就在法制轨道上去发展，为减少将来违规现象奠定法律基础。立法需要强调立法的科学性和实效性，必须制定出良法，而不仅仅是为了有法可依。另外，法律在实施的过程中，也要进行适时调适，以及对其他相关的法制进行修订或者废除，而非一劳永逸。例如，《中国慈善法》已经实施一年了，应该根据实践中反馈出来的各种问题进行反思与总结，制定一些配套的法制，以便更好地服务于慈善组织的培育与发展。同时，应该对《中国慈善法》实施之前的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行修订，避免不同法律之间的矛盾。只有这样才能够为社会组织培育提供有效的法律保障。

第二，加大政府对社会组织培育的支持力度。政府对社会组织培育的支持不仅仅是政策资源方面，更重要的是经济资源方面。政策资源主要解决社会组织合法性问题，而经济资源则是解决社会组织成长问题，当前中国社会组织培育的短板主要是后者。因此，政府需要在如下两个方面加大支持力度。一是加大对社会组织的孵化力度。孵化社会组织不仅仅是增加经济资源，更重要的是增强社会组织的内生能力，形成自我造血功能，并最终实现自立。二是加大政府对社会组织服务的购买力度。政府购买社会组织服务理应遵循市场规律，实行公平竞争，但是考虑到正在接受培育的社会组织各方面发展尚未成熟，竞争能力有限，政府可以考虑在一定程度和范围内向他们倾斜，或者优先与他们签订购买协议。

第三，强化过程监管和提升服务能力。近年来，我国对社会组织登记管理条例进行了深刻的改革，实行直接登记制度，即行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。可见，社会组织登记的门槛降低了，程序便捷了，“入口监控”放松了。必须强调的是，我国对社会组织的“宽进”不等于对社会组织放任自流，恰恰相反，需要加强对社会组织的过程监管和服务。但是，政府对社会组织的“过程监管”和服务还是相当欠缺的，需要强化。对社会组织的“过程监管”应该是多部门协同、全方位、多层次、立体式的监管。对于社会组织培育而言，服务比管理更为重要。我国社会组织专业人才匮乏，专业水平低是不争的事实。在这种情况之下，只有通过专业服务才能够较快地提升社会组织专业水平。遗憾的是，当前我国这方面的专业服务供给极其有限。因此，政府应该在这方面着力。民政系统都设置了社会组织服务中心，要充分发