? 假行政行为不是行政行为，即非行政行为。要区分行政行为与非行政行为，就要看该行为是否具备行政行为的成立要件。
? 具备行政行为成立要件的行为属于行政行为，否则就是非行政行为。 ? 第一，不具备行政权能的行为。
权能不同于权限。权能指的是权利能力，往往与组织的成立同时产生，决定着行为的性质，即是行政行为还是非行政行为。权限则是指行为能力，既可以随组织的成立而产生也可以在组织成立后而赋予，决定着行为的合法性。 在中国，行政权一般属于行政机关，企事业单位原则上不具有行政权能，个人更不具有行政权能。因此，不具有行政权能的组织或个人实施的强制性行为，或者假冒行政机关及其公务员所作的行为，都是假行政行为。 ? 第二，没有运用行政权的行为。
行政权的享有者即行政机关和其他社会组织，没有运用行政权，而基于其他权利所作的行为，不是行政行为。
尽管当代部分大陆法系行政法学者认为，行政机关和国有企事业单位所作的民事法律行为属于行政私法行为，但并未得到立法和判例的普遍承认。这种权利和行政权统一于同一机关和组织所作的行为，如行政机关因建造办公楼所作的征地、拆迁行为，在主体上就具有行政行为的假象，是一种假行政行为。 ? 第三，不存在行政法律效果的行为。
拥有行政权的行政主体运用行政权所作的行为，如果并没有设定、变更或消灭，以及确认和证明相对人的权利义务，也不是行政行为。
例如，在现有行政行为的基础上，行政主体运用行政权所作的第二次行为，如果没有新的法律效果，就不属于行政行为。行政主体运用行政权所作的事实行为，也不是行政行为。但是，它们都具有行政行为的假象，是假行政行为。
? 第四，不存在表示行为的主观意志。
行政行为是行政主体的一种意思表示。行政主体只要将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等表示出来，并且使相对人知悉，才能构成一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知相对人，就应视为行政行为不存在。
第五节 行政行为的无效、撤销与废止 一、 行政行为的无效
是指行政行为有明显或重大违法情形，自始至终不产生法律效力。 1、无效的原因
行政行为有特别重大的违法情形 行政行为具有明显的违法情形
行政主体不明确或明显超越职权的行为 行政主体受胁迫所为的行政行为 没有可能实施的行政行为 行政行为的实施将导致犯罪 2、 无效的结果
确认无效后即自始至终不发生法律效力，行政相对人可不受该行为之约束。 确认无效的行政行为无时效限制，有权机关可在任何时间宣布其无效。 宣布无效后，主体因此所得利益返还相对方。
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二、 行政行为的撤销
行政行为是指对已经发生法律效力的行政行为，如发现其违法或不当，由有权国家机关予以撤销，使其推动法律效力。 ? 撤销的效力以溯及既往为原则。
? 撤销又分为争讼撤销和依职权撤销两种。
1、原因
行政行为不具备合法要件 行政行为不适当合法要件 2、结果
行政行为自撤销之日前失去法律效力。 行政行为因主体或相对方的不同过错 行政行为而有不同的责任后果
三、 行政行为的废止
是指已经发生法律效力的行政行为，因某种法定情形而依法宣布失去法律效力。 1、 原因
法律，法规或政策被修改，废止或撤销 国家形势发生重大变化 原定任务已经执行完毕 2、 结果
自废止之日，行政行为失去法律效力 给相对方带来损失时，予以适当补偿。
行政行为的废止与撤销的根本区别在于，后者以行政行为的原始瑕疵为理由，前者以事后的情况变化为基础;后者的效果溯及既往，前者原则上只面向未来生效。
第十章 行政立法 重点掌握：
1、行政立法的概念、特点与基本原则 2、行政立法主体
3、行政立法的基本程序 一般掌握：
1、行政立法的分类 2、对行政立法的监督
第一节 行政立法概念 一、概念与特征 1、行政立法是指国家机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法律和行政规章的活动
第一、从行为主体看，行政立法是指行政机关的行政行为 第二、行政立法是依照法定权限的程序所为的行为 第三、 行政立法是抽象行政行为
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2、 特点
（一）行政立法的行政性质
（1） 行政立法的主体是国家行政机关
（2） 行政立法所调整的对象是行政管理事务
（3） 行政立法的目的是实施和执行法律，实现行政管理职能 （二） 行政立法的立法性质
（1）行政立法是有权行政机关以国家名义制定法律规范的活动 （2）行政立法所制定的行为法规属于法制范畴，具有法制的基本特征 （3）行政立法必须遵循相应的立法程序 （三） 行政立法与权力机关立法的区别
行政立法 权力机关立法
立法主体 有权的行政机关 人民代表大会及常委会
立法权来源 宪法规定，权力机关 人民的授权，享有立法权 和上级机关的授权
立法内容 政治、经济、文化事务 政治、经济，文化事务中的 中的具体管理问题 基本制度和重大问题
效力等级 权利机关所立之法的效力高于行政机关所立之法的效力
立法程序 权力机关的立法程序比行政机关立法程序严格
立法形式 以规定形式发布 以法典、法的形式发布
立法效果 有较强的适应性 稳定性强 二、 行政立法的分类 （一） 依据其权力来源
职权立法：是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规的活动。
授权立法：是指依据特定法律，法规授权或依据国家权力机关或上级行政机关的授权，制定规范性法律文件行为。 （二）依据行政立法权主体不同
中央行政立法：国务院制定行政法规和国务院各部门制定规章的活动。 地方行政立法：是指一定层次以上的地方人民政府制定行政规章的活动。 （三）依据立法内容，目的和功能不同
执行性立法：是指行政机关为了执行法律或地方性法律，以及上级行政机关发布鞋的规范性文件所做出的具体规定。 创制性立法：是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。 三、 行政立法的原则 （一） 民主原则
民主原则在行政立法程序中最重要的体现公民的参与制度， 在立法时，尽可能的听取和新生行政相对方的意见 1、 情报公开制度
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2、 咨询制度 3、 听证制度 意义：
能使所制定的行政法规真正反映广大人民的意志。 能够有效地约束国家行政机关的权力。 （二） 效率原则 时效制度 代理制度
民主原则和效率原则是行政立法程序中应遵循的两条基本原则。
第二节 行政立法主体
行政立法主体是指行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。 一、 国务院
国务院是国家最高权力的执行机时国家最高行政机关，是国家最 高行政机关，是最高的行政立法主体，享有较为完全的行政立法权。 1、 依职权制定行政法规，其形式一般为“条例”“规定”“办法”等。 2、根据全国人大及常委会授权制定某些具有法律效力的行政法规。 二、 国务院各部门
国务院各部、委、行、署和具有行政管理职能的直属机构，在本部门的权限范围内，制定规章。
三、 省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府
省、自治区可以根据法律，行政法规和地方性法规制定规章
除此以外的其他任何行政机关都没有进行行政立法的权力
第三节 行政立法的程序
行政立法的程序，是指行政立法主体依法权限制定行政法规和规章所 应遵循的步骤，方式和顺序。
定义 要点
起草 是指对列入规划的需要制定的法规 注意：是否需要制定实施细则 和规章，由人民政府各主管部门， 起草小组的人员组成 分别草拟法案 起草案的形式基础
征求 最具有裨意义的程序，在起草法规 对直接涉及公民利益的重要 意见 和规章过程中，采取座谈，听证， 法规和规章，进行公开讲座要 论证会等形式 加以记录
审查 是指法规，规章划案规定后，送政 必要性和可行性
府主管机构进行审议，核查的制度 是符合党的方针，政策
是否在本机关权限范围的
立法技术是否规范 是否符合上报手续，材料齐全 通过 是指法规，规章在起草、审查完 法规—国务院全体会议或常务会 毕后交由主管机关的正式会议 规章——部委常委会
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讲座表决的制定 地方规章——地方政府常务会议
签署 行政法规，规章通过后，须经 法规——总理
制定机关的行政首长签署 规章——部长或委员会主代 地方规章——省、市长，自治区主席 发布 发布是法规，规章生效的必经 法规——以国务院令形式发布在全国 与备 程序和必要条件 范围报纸上刊登
案 备案是指将已经发布的法规， 规章——以国务院令形式发布在 规章上报法定的机关， 全国范围报纸上刊登
使其知晓并在必要时备 地方规章——本行政区域报纸上刊登 查的程序
备案是立法程序的一个后续阶段，不是立法本身
第四节 对行政立法的监督 对行政立法的一般限制
为了防止行政立法权的滥用，授权法律及授权法规等必须具体而明确地表示授权目的和授权事项，明确限定行政机关立法的范围和程度。 一、 权力机关对行政立法的监督
对行政立法的监督，既可以是事前监督，也可以是事后监督
事前监督：主要是针对授权立法，严格规定授权立法的目的，性质和范围 事后监督：审查行政立法行为，撤销与宪法和法律相抵触的法规、规章既可针对授权立法，又可针对职权立法
二、上级行政机关对下级行政机关立法的监督 上级机关享有对下级立法的监督
可撤销违法的规章，可撤销或改变不适当的规章 三、 人民法院对行政立法的监督
在审理案件事对行政规章进行司法审查，审查其是否合法有效， 是否越权，是否违反法定程序
如有上述，可向相应行政机关，上级机关或人大提出撤销或改变的建议 案例2：孙志刚案
《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》
建议全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查。
根据《宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体；《行政处罚法》第9条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；《立法法》第8条和第9条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。
第十一章 行政许可 重点掌握：
1、行政许可的概念与特征 2、行政许可的意义 3、行政许可的程序
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