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国家治理视角下的新一轮税制改革路径

浅析

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十八届三中全会启动了中国的再次改革，这次改革呈现出鲜明的整体性特征，是系统化的全面改革。与此相应，税制改革的逻辑也发生了根本性变化，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，从推进国家治理体系和治理能力现代化，从优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的高度，对深化税制改革作出全面部署和顶层设计，为更好发挥税收在服务发展大局中的作用指明了方向(王军，2013)。基于此，从国家治理的角度系统解析新一轮税制改革顶层设计的路径选择，具有方向性的重要意义。 一、新一轮税制改革的着眼点

准确把握新一轮税制的着眼点，必须首先科学解读国家治理的内涵。国家治理是从公共管理视角出发，使公共领域内的冲突与利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。作为一个体系，国家治理被公众认可赋予的相应权力，不仅包括正式机构和规章制度，还

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包括相关非正式安排。治理具有四个特征:治理是包括制度、活动在内的一个过程;治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础;治理同时涉及公、私部门，并表现为联合行动;治理并非单方面的作为，而有赖于各方持续的相互作用(俞可平，2000)。

因此，从国家治理角度出发，新一轮税制改革的着眼点应从以下两个方面去把握:

一是从国家治理的高度重新定位“税收职能”。过去税收仅被视为经济领域的一个组成部分，其职能的核心内容为组织财政收入及对经济实行宏观调控。而国家治理好比一座大厦的顶部，顶部以下的每一层就是一个生活领域，包括经济领域、社会领域、政治领域等。国家治理要求包括税务机构在内的公共部门关注社会不同利益相关者的诉求，并有效发挥各自专业技能为社会公众提供相应的公共服务。当财政被提升到“国家治理的基础和支柱”这一高度时，税收也随之超越经济层面，被赋予了不同层次的系统功能，其内容包括“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”，涵盖了国家治理的所有领域。这是对新时期税收属性和职能作用的一个精炼概括，是依据新的历史条件对税收的重新定位，把对税收职能作用的认识提到了一个新的历史高度。

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二是从国家治理视角明确税制改革的基本目标。基于国家治理的要求，新一轮税制改革的基本目标即建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度。结合当前国家治理层面“五位一体”的总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的基本职能，并在强化税收法定原则的前提下逐步建立“完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系”(王军，2013)，从而为促进国家治理水平的提高发挥基础性作用。

二、新一轮税制改革的必要性

1994年的税制改革，形成了现行税制的基本框架，但现行税收制度在税制结构、税种设计、再分配功能和依法治税方面还存在诸多不完善之处，远远不能满足国家治理所蕴含的优化资源配置、维护市场统一、实现公平正义等基本目标的要求。 (一)税制结构失衡

从总体来看，当前税制结构失衡主要表现在税收收入结构和纳税主体结构失衡。在税收收入结构方面，以间接税为主体，不仅直接税比重偏低，来自居民个

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