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基层审计机关如何实现审计监督全覆盖

作者：王超鹏 车绍伟

来源：《中国管理信息化》2017年第21期

[摘 要] 国家对审计部门提出了实现审计监督全覆盖的要求，县区基层审计机关作为我国审计系统重要的组成部分，在实现审计监督全覆盖的过程中，发挥着重要作用。文章从基层审计审计机关审计监督全覆盖的意义、面临的困难及解决的途径等方面进行初步探讨。 [关键词] 基层审计机关；审计监督；全覆盖 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 010

[中图分类号] F239.227 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）21- 0024- 03 0 引 言

审计监督全覆盖这一理念的首次正式提出是在2013年10月，国务院第26次常务会议上，李克强总理要求审计部门对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖。2014年10月，党的十八届四中全会将审计监督提升到我国八大监督体系之一，明确要求“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。

县区基层审计机关是我国审计体系的重要组成部分，在实现审计监督全覆盖的进程中，根据县区经济社会发展的实际，界定审计监督全覆盖的范围，加快审计监督全覆盖的实践是县区基层审计机关当前和今后一个时期的重要课题。 1 基层审计机关审计监督全覆盖的内涵和意义

李克强总理提出的对公共资金、国有资产、国有资源实现审计全覆盖的要求，首先是从审计内容的维度，界定了审计监督全覆盖的范围。广义上的审计监督全覆盖，是审计内容、审计对象、审计组织的全面覆盖。

1.1 基层审计机关审计监督全覆盖的内涵

（1）审计内容全覆盖。县区基层审计机构审计监督全覆盖的内容扩展为公共资金、公有资产（包括国有资产和集体资产）和公有资源（包括国有资源和集体资源）。

（2）审计对象全覆盖。县区基层审计机构的审计对象从横向上应当包括对党政机关、事业单位、国有企业、集体企业和领导干部经济责任的全覆盖，从纵向上应当包括对县区本级、乡镇（街道）、村（社区），延伸至公共资金、公有资产和公有资源使用者的全覆盖。

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（3）审计组织全覆盖。一是县区级以上地方人民政府设立审计机关，县区以下主要是在乡镇（街道）设立内部审计机构，这是当前县区基层审计机构的普遍组织形式。二是县区级以上地方人民政府设立审计机关，县区以下则是在乡镇设立派出审计机构，这种模式目前仅在个别地方探索开展。

1.2 基层审计机关审计监督全覆盖的意义

（1）审计内容全覆盖是扫除审计监督盲区的必然要求。实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径。对县区基层审计机关而言，不仅是公共资金、国有资产和国有资源应当依法纳入审计范围，还有涉农公共资金、集体资产和集体资源作为农村人民共有的财富，必须加强审计监督，不留盲区和死角。因此，对公共资金、公有资产和公有资源的审计全覆盖，是县区基层审计机关扫除审计监督盲区和薄弱点的必然要求。

（2）审计对象全覆盖是发挥审计监督职能的必然要求。公共财政资金投向“三农”的规模逐步加大，农村集体经济正在不断扩张，乡镇（街道）、村（社区）作为资金资产分配使用的末端，其对公共资金、集体资产和集体资源的管理使用权力越来越大，如果不加以强有力的外部监管，权力就有被滥用的可能。尤其是在经济发达地区，乡镇（街道）、村（社区）领导干部在担当重大责任的同时，也面临着巨大的诱惑，部分干部财经法规意识淡薄，政策观念不强，重发展轻风险、重指标轻管理、重政绩轻合规等问题仍然存在。因此，对区县本级、乡镇（街道）、村（社区），延伸至公共资金、公有资产和公有资源使用者的全覆盖，是县区基层审计机关有效促进“让权力在阳光下运行”、推动实现地区良好治理、充分发挥审计监督职能的必然要求。

（3）审计组织全覆盖是提高审计独立性的必然要求。独立性被视为审计的灵魂，而当前县区以下审计组织普遍是乡镇内部审计机构，其人员主要由其他乡镇机关工作人员兼任，不仅无法满足审计独立性的要求，也不能适应新形势下审计专业化的需要。县区审计机关作为根据宪法和审计法规定设立的基层审计组织，在涉农资金面广量大、集体经济快速发展、群众对审计有强烈期盼的情况下，唯有通过设立乡镇审计派出机构，建立乡镇审计“正规军”，才能切实贯彻落实李克强总理提出的“要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督”的重要指示精神。

2 当前实现审计监督全覆盖存在的难点 2.1 审计监督全覆盖的相关法律法规有待健全

审计法第十条规定“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作”，这充分保障了县区基层审计机关向乡镇派出审计机构的合法性。然而，目前审计法、审计法实施条例等法律法规中尚没有关于“审计监督全覆盖”的条款，审计监督的法定范围仍然是审计法第二条所列的“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财

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务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支”，而县区审计机关及乡镇派出机构如果实施对农村集体经济组织的审计，就超出了上述范围。如要基层审计机关顺利推进审计监督全覆盖，则首先必须解决“有法可依”的问题。 2.2 审计监督全覆盖受到审计力量和资源的限制

审计监督全覆盖必然带来审计任务和工作量的加大，而基层审计机关普遍面临任务重、时间紧、人手少的矛盾，很多一线审计人员存在超负荷工作的现象，在这种情况下，即使勉强推行审计监督全覆盖，也难免流于形式。同时，审计监督全覆盖对审计人员的能力和素质提出了更高要求，在审计理论、审计管理、审计组织、审计方法、审计技术、审计范围、审计深度等各方面，都必须适应新形势、探索新路径。因此，不仅是基层审计机关工作人员需要进一步提升审计能力水平，还有大量乡镇审计、内部审计人员需要提高规范化、专业化水平，以共同组建一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的队伍。 2.3 审计监督全覆盖的外部环境需要进一步改善

实现审计监督全覆盖，仅靠审计机关的一己之力是不够的，还需要地方党委、政府和相关部门的高度重视和大力支持。审计监督全覆盖必然在更广范围、更深层次形成对领导干部权力的监督和制约，所涉及的最敏感的问题就是要对领导干部的工作绩效做出评价，这是审计监督全覆盖容易遭到外部阻力的根本原因。

2.4 审计监督全覆盖带来的审计风险不可忽视

一定要充分认识全覆盖的深刻内涵，把握审计工作规律，找准审计的着力点。审计监督全覆盖实际是一个非常广泛的范畴，涉及资金、资产、资源等诸多领域，如果不能明确哪些是审计应该关注的，哪些是需要重点关注的，以及哪些是不应关注的，不仅将带来较大的审计风险，还将使审计监督全覆盖或进入无所不包、无所不能的“权力陷阱”，或困入失位和缺位的“权力不能”，直接影响到国家审计的质量和声誉。 3 基层审计机关推进审计监督全覆盖的路径和方法 3.1 完善相关法律法规，为全覆盖提供法律保障

有法可依是实现审计监督全覆盖的首要条件。首先，在国家层面可以用修订《审计法实施条例》或发布审计监督全覆盖相关规章的形式，明确审计监督全覆盖的权限、程序以及法律责任等内容，从而实现审计监督全覆盖有法可依。其次，在地方层面可以通过发布地方性法规或行政规章的形式，为审计监督全覆盖提供制度保障，营造良好的外部环境。由于目前国家法律对乡镇审计还没有具体规定，乡镇审计机构的性质普遍属于内审机构，但是有条件的地区可以通过政府出台文件的方式，将乡镇审计纳入国家审计体系。县区基层审计机关可根据上级法律法规，推动当地政府适时出台适合本地区特点的相关审计规定，从而将党政机关、事业单位、