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从统治到管理再到治理

作者：张国泽

来源：《青年与社会》2014年第22期

【摘 要】文章从国家-社会的视野出发，分析了建国以来我国国家与社会的关系，并在两者关系的变迁中总结了我国社会建设问题的三种模式。建国以来，我国关于社会建设问题经历了从改革开放以前的社会统治模式，到十六大以前的社会管理模式，再到十六大以来的社会治理模式。在长期社会建设的探索中，逐步形成了中国特色社会治理模式的雏形。 【关键词】社会统治模式；社会管理模式；社会治理模式；中国特色社会治理模式 关于社会统治、社会管理与社会治理问题，当前学术界从不同的角度进行了论述。一些学者从概念的内涵和外延角度进行分析，主要集中在社会管理与社会治理的辨析上。一些学者从社会发展阶段的角度分析。一些学者将人类社会存在的社会建设问题从国家与社会的关系角度统一以“社会治理模式”进行分类。本文在现有研究的基础上，认为建国之后我国的社会建设模式，经历了“有国家，无社会”状态下的社会统治模式、“大国家，小社会”状态下的社会管理模式、“小国家，大社会”状态下的社会治理模式，在探索中逐渐形成了中国特色社会治理模式。 一、从统治到管理再到治理

（一）“有国家，无社会”状态下的社会统治模式

一直以来，我们认为传统中国是封建集权的专制体制。在这种体制之下，地主阶级对农民阶级进行统治，封建王朝只有国家而没有社会。其实，这种认识是有问题的。一部分农村问题研究专家认为，传统中国是一种中央集权的官僚体制，这个体制里存在两种权力的博弈——中央权力和地方士绅权力。中央的权力只能延伸到县一级，县以下的乡村由乡村的士绅进行管理，士绅作为国家与农民之间的一个中间地带，抵御中央权力对农民的过分盘剥，以及帮助国家从农民那里征收赋税，并且还承担着对县以下乡村公共事务的处理。士绅对乡村的治理一定程度上发挥着社会治理的职能。

然而这种“温情脉脉”的乡村社会在近代以来中华民族的民族国家建构和国家政权建设中逐渐被瓦解，使得传统的士绅阶层消失，国家政权拥有了可以控制到每个农民床前的国家能力，传统中国的自治传统被国家的各类基层单位所替代，来进行从中央到地方高度的政策执行。 建国以来，由于受到革命惯性、苏联模式、意识形态、国内外形势等诸多方面的影响，我国建立了一种全能主义的模式。在经济方面，1953年到1956年对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，中国从此建立了计划经济体制，所有制形式基本上已经完全实现公有制，国家可以完全控制国家经济生活的方方面面。在政治方面，农村建立了人民公社制度，所有农民被纳入这个制度之中；城市建立了街道居委会制度和工作单位制度，并且在国家的主导

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下还组建了工会、共青团等群众组织，以实现对城市居民的管理和控制。一直到改革开放以前，我国都属于全能主义，最典型的一个特点就是处在“有国家，无社会”的状态之下，社会建设的存在方式是国家统治社会的社会统治模式。 （二）“大国家，小社会”状态下的社会管理模式

改革开放以来，我国开始从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡，随着改革开放的进一步加深化，这个过渡过程中越来越呈现出许多前所未有的社会问题，社会重新被发现，社会管理也逐渐进入人们的视野，一直到十六大以前，我国社会建设问题都呈现一种过渡性质的“大国家，小社会”的社会管理模式。

从改革开放到十四大以前，我国改革的中心是经济领域，社会管理只是在对经济领域改革的局部调整。与改革开放以前相比，国家开始有意识地集中资金进行重点建设和改善民生，社会管理开始涉及一下方面：社会资本可以参与到公共物品和公共服务的生产和供给中；国家开始放弃对公共物品统包统揽的方式，下放权力，调动地方政府在公共物品供给上的积极性；事业单位开始逐渐具有自主性，国家渐渐放松对事业单位的管制。十四大到十六大之间，社会管理逐渐从经济体制改革的从属地位解放出来，成为整体社会改革中相对独立的部分。十四大提出要深化分配制度改革和社会保障制度改革；十四届三中全会提出要对收入分配制度、社会保障制度和教育体制进行重点部署；十五大把收入分配制度改革、科教兴国战略和可持续发展战略、改善人民生活列为中国特色社会主义经济的基本构成要素。虽然社会管理开始朝着独立于经济改革的方向发展，但是社会建设并没有获得国家建设总体布局之一的独立地位，且社会建设的各项事务基本上还是由政府负责和承担。该阶段国家整体上处于“大政府、小社会”、从无社会到开始发现社会的状态，社会建设处于社会管理模式。 （三）“小国家，大社会”状态下的社会治理模式

十六大到十八届三中全会之间，十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标。十六届三中全会将政府职能定位为经济管理、市场监督、社会管理和公共服务四个方面。十六届四中全会提出要建立党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局，并正式提出构建社会主义和谐社会的概念。十七大延续了十六届四中全会对社会管理格局的提法。十八大对社会管理有新观点和新论断“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“推进社会事业改革创新”部分首次提出“创新社会治理体制”。提出创新社会管理的目标“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。在改善社会治理方式上提出要“加持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参

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与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在社会治理主体方面，明确“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。2014年政府工作报告在部署2014年重点工作时，强调“今年要再取消和下放审批事项200项以上”，在谈到推进社会治理创新时强调“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。

在十八届三中全会以前该阶段的社会建设中，虽然一直沿用“社会管理”这一词语，但是该词语的内涵已经发生了变化。该阶段的社会建设已经完全独立于经济改革，并与经济改革处于同样重要的地位。尤其是十六届五中全会后，我国社会主义建设从三位一体发展为四位一体，社会建设成为了与经济、政治、文化建设并列的中国特色社会主义伟大事业的总体布局之一。社会建设不再仅仅是以政府为主体了，尤其是十八届三中全会后强调适合社会组织提供的公共服务和解决的事项要交由社会组织承担，实行多元主体共同治理。在该阶段的国家建设中，国家权力有所收缩和下放，社会建设地位不断提高，形成了“小国家、大社会”的国家-社会格局，形成了社会治理模式。 二、中国特色社会治理模式

在社会建设方面，十八大首次提出了“构建中国特色社会主义社会管理体系”，在目前我们党的文献中并没有“中国特色社会治理模式”或是“中国特色社会治理体系”的表述，十八届三种全会也只是首次提出“社会治理”、“社会治理体制”、“社会治理方式”的概念，甚至都没有“社会治理模式”或是“社会治理体系”的相关表述。关于“中国特色社会治理模式”概念的使用也只是在学术界使用，并且界定并不清晰。但这并不意味着我国没有这样的探索实践。本文第二部分的梳理已经表明我们国家一直在进行社会治理模式的探索，甚至我们已经形成未来我国社会治理模式的一些基本内容，或是形成中国特色社会治理模式的雏形和理念，只是在表述上尚未确定和统一。以下从三个方面谈谈“中国特色社会治理模式”。

中国特色社会治理模式的目标是实现“善治”。从学者对社会治理评估体系的构建中我们可以总结出我国社会治理模式的目标要求。有学者认为当前中国社会治理评估体系的指标应该包括：社区治理、社会组织发展、公共服务、环境保护、公民权利、社会公平维护、政治社会稳定、民众主观幸福感等八个方面。有的学者提出了一个包含人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与等六个基本维度的中国社会治理评价指标体系。从这些指标体系中不难看出，“善治”是未来中国社会治理模式的走向。

中国特色社会治理模式的主要方式是依法治理。从十七大强调“要建立党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局”，到十八大强调“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，再到十八届三中全会中强调“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，我们可以看出依法治理将会是未来我国社会治理模式的主要治理方式。

中国特色社会治理模式是政府与社会良性互动的治理，即主体多元化治理。良好的治理取决于国家与社会的良性互动，有赖于政府管理与社会自治的协调配合。社会自治的发展得自于