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鄂尔多斯市城镇化和城市转型中的难点分析

鄂尔多斯市城镇化和城市转型中的难点分析

一、鄂尔多斯市城镇化进程概述

依据城镇人口数量、城区面积、基础设施建设、经济社会发展等方面指标，城镇化进程可以划分为不同的阶段。以2001年鄂尔多斯撤盟设市为起点，鄂尔多斯城镇化进程可分为起步、快速和退势三个阶段：

（一）起步阶段（2001-2005年）

2000年之前，鄂尔多斯市（原伊克昭盟）经济社会发展较为缓慢，城镇发展比较落后，城镇化水平也不高，多年维持在40%左右的水平。2001年撤盟设市后，鄂尔多斯抓住国家实施西部大开发战略及重化工业向中西部战略转移，全国对能源、冶金、重化工业需求快速增长的机遇，充分发挥其资源优势，发展获得生机动力，城镇化进程也缓慢起步前行。

1.城镇人口增长加快。2001年，鄂尔多斯市拥有城镇人口58.9万人，城镇化率44.2%。到2005年，鄂尔多斯市城镇人口增加至86.5万人，年均增长6.9万人。5年间城镇化率提高9.7个百分点，年均增长2.4个百分点。

2.以中心城区为主体，城镇规模扩张加速。起步之初，鄂尔多斯城镇建成区面积只有49.2平方公里，其中，作为中心城区的东胜区城区面积仅15.6平方公里，整个城市基础设施及公共服务也比较落后，该阶段的规模扩张主要围绕东胜区展开。2001-2005年，东胜区累计投入200多亿元用于城市建设，城区面积从15.6平方公里扩展到67平方公里，累计新建和改建道路20多条，人均道路面积从6.8平方米增加到16.4平方米，人均居住面积从15平方米增加到30.5平方米，同时，各旗府镇所在地也开始加大基础设施建设力度，城市整体环境得到改善。

3.城镇综合实力逐步增强。2001年，鄂尔多斯地区生产总值为171.8亿元，财政收入18亿元，城镇居民人均可支配收入6058元，

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在内蒙古各盟市排名中均比较靠后。到2005年，全市地区生产总值达到594.8亿元，是2001年的3.5倍，年均增长28.1%。财政收入和城镇居民人均可支配收入分别达到93.4亿元和11025元，较2001年分别增长4.2倍和0.8倍，其中，地方财政用于基建的投资由2001年的8.2亿元增加至2005年的51亿元，增长6.2倍，对城镇化的支撑力度明显增强。

（二）快速发展阶段（2005-2010年）

随着经济的迅速发展和城镇规模的不断扩张，构筑更大的发展空间成为摆在鄂尔多斯面前的一个重要课题。作为中心城区的东胜区不仅水源缺乏，且周边多为丘陵沟壑地形，扩展开发的成本较高，难以承载鄂尔多斯经济进一步增长和城市持续发展的要求。考虑到康巴什不仅具备稳定的地质结构以及开阔平坦的地形，而且海拔高度低于东胜区200米，引水成本较低。因此，鄂尔多斯市着力构筑“一主两副四轴”的城镇体系，规划城市建设用地面积为325平方公里，重点推进康巴什新区建设。

此举极大地推动了鄂尔多斯市建设步伐，城镇化步入快速发展阶段，并呈现出新兴城市发展的一些特征：城镇人口增速远超常住人口增速，外来人口比重增加；城镇化建设速度和质量同步提高；房地产业迅猛发展。

（三）退势阶段（2010年至今）

受国家能源市场波动及经济下行调整影响，鄂尔多斯市经济减速，主要经济指标全面回落，城镇化进程放缓，城镇化步入退势阶段。 1.城镇人口增长明显放缓。2010-2012年，鄂尔多斯市常住人口年均增长2.7万人，城镇人口年均增长4.1万人，分别较快速发展时期减少4.2万人/年和5.7万人/年。同期，城镇化率年均提升1.3个百分点，增速较快速发展阶段下滑1.8个百分点。2012年，鄂尔多斯市外来人口20万人左右，较2010年流失了大半。

2.城镇化速度明显下降。突出反映在城镇化建设资金尤其民间资本的“降温”和房地产市场的衰退。据内蒙古发展研究中心报告显示，高峰时期，鄂尔多斯市共有投资、担保公司、小额贷款公司等机构542家，专门从事民间借贷的中介人约1500户，2010年全市民间

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资本规模已达2200亿元，其中约65%流向房地产，是鄂尔多斯城镇化快速发展的重要推力。2008-2010年间，鄂尔多斯市集中了300多家地产企业，2012年该数字减为191个，民间融资规模也降为1200-1500亿元左右，较快速发展时期下滑近40%，城镇扩张规模相应放缓。

3.供大于需矛盾凸显。经过10多年的高标准、大规模建设，鄂尔多斯城镇基础设施及公共服务配置已相当完善，主要人均指标超过市场需求水平。以房地产为例，2003-2011年，全市房地产累计开发施工面积约1.1亿平方米，2011年该市常住人口约200万人，按一户3人、一套商品房100平方米计算，上述房地产开发规模相当于全市户均1.7套商品房。若考虑收入结构，假定有能力购房的家庭（全部高收入家庭和中高收入家庭）占全市家庭总数的1/3，则该市房地产开发规模就相当于这些家庭户均5套商品房，市场供应远大于需求。

二、鄂尔多斯市城镇化及城市转型进程中的主要难点 鄂尔多斯城镇建成区面积由2001年49.2平方公里增至2012年的250.2平方公里，年均增长37%。同期，城镇人口由58.9万人增至143.7万人，年均增长13.1%，土地城镇化快于人口城镇化速度，由此衍生出人口与生产要素缺乏有序流动与集中，城镇建设缺少产业支撑等方面问题，现归纳如下： （一）产业支撑能力弱

1.产业统筹层面。按照产业发展规律，资源型地区产业发展需要重点处理好资源转化、资源深加工、资源循环发展及配套等相关核心问题。鄂尔多斯在城镇化过程中对于产业发展定位、产业组合分工等方面的统筹规划及控制实施较弱，特色优势产业单一支撑，产业同构和竞争力弱等因素制约明显。以冶金业和装备制造业为例，2005年，冶金业和装备制造业占鄂尔多斯工业增加值比重5.1%，2012年为8.3%，7多年间并没有太大的增长，反映出产业增长空间有限，也表明鄂尔多斯在产业持续成长和统筹等方面组合配套能力仍然十分薄弱。 2.产业组织层面。十多年高速发展过程中形成的高额征地补偿、民间高息借贷等因素，使鄂尔多斯市的企业和民间资本更多的