则，设施农用地中无论是直接用于农业生产的生产设施用地还是其他附属设施用地，均按农用地管理。

第二，界定生产设施用地和附属设施用地范围。设施农用地进一步细分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地包括：工厂化作物栽培中，有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地；规模化养殖中的畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施以及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。附属设施用地包括管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。

第三，明确设施农用地管理方式。其一，兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，与农村集体经济组织签订用地协议。如果涉及土地经营承包权流转的，还要先与农村集体经济组织和承包农民签订流转合同。其二，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。其三，对设施农用地中的附属设施用地明确控制规模，省级国土资源部门会同农业部门制定具体用地标准。

第四，设施农用地由县级政府审核。农业部门重点就农业设施建设的必要性和可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同审核把关，国土资源部门就用地的合理性、合规性、用地协议和补充耕地情况审核把关。

申请设施农用地时，设施农业经营者拟定设施建设方案，方案内容应包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；与农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违

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约责任等土地使用条件，协商一致后签订用地协议。涉及经营承包权流转的，附土地承包经营权流转合同。经营者持设施建设方案和用地协议及相关土地承包经营权流转合同向乡镇政府提出用地申请。由乡镇政府呈报县级政府。

国有农场的农业设施建设与用地，由农场提出，经农场主管部门初审后，送县或县级以上人民政府审核。

第五，设施农用地“三不得、三禁止”。即不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

设施农用地由国土、农业部门共同监管，建立共同责任机制。市县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。

设施农用地使用情况要纳入土地巡查和卫片执法检查范围，不符合规定要求的设施农用地计入违法用地，督察机构要加强对督察区域内设施农用地的监督检查。市县国土资源部门发现设施农用地未依法报市县政府审核或擅自改变用途、违法违规用地的，应依法严肃查处。

记者：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区用地，属于设施农用地吗？

负责人：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，不属于设施农业。其用地中相关农业生产的部分，属于农用地，依据规定按农用地进行管理；涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合

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土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。（

合肥市人大代表李存良、陈自文等对当前设施农业用地情况进行了调研，并提出意见和建议：

高效农业、设施农业是农业现代化发展的方向。设施农业用地按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号（以下简称115号文件）规定，是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

一、设施农业用地方面存在的问题

1、规划滞后。 截止目前，无论是土地利用总体规划还是城乡规划均没有对设施农用地进行统筹。另外，按照115号文件精神，农用地审批只要求不占用基本农田，没有要求规划允许和项目立项等，导致设施农用地实际处于自发状态，有些项目借设施农业名义私自占地，违法案件频发，农民土地权益时常受到损害。

2、权属不清。根据相关文件推定，设施农用地应该属于集体土地承包经营权范畴，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，设施农用地的审批和管理主要是农业部门和发包方。但是，根据调查，目前绝大部分设施农业用地都是国土部门一家在审批管理，似乎是按建设用地使用

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权对待。

3、范围不明。按照155号文件规定理解，附属设施用地是要依附与生产设施用地，即没有生产设施用地就不能申请附属设施用地。但是，随着农村富余劳动力向非农产业和城镇转移、随着土地整治力度的加大以及国家对农村土地改革政策的不断完善，使得农村土地流转加快，农业规模化经营扩大，土地逐渐从分散的农户手里向业主集中、向种植大户集中。这些种植大户绝大部分都是外来承包，没有附属设施用地，新建农业设施也就越来越多，占地量也越来越大。所承包经营的土地虽然用来种植农作物，但不是设施农业。按照115号文件规定，不能申请看护房等附属设施用地的审批。

4、审批无据 。115号文件规定“在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续”。设施农用地的使用权人大部分是非本集体经济组织成员。按照土地管理法的规定，本集体经济组织成员以外的单位和个人是不能使用集体土地，所以在实际工作中无法批准，也不知道如何审批。

5、监管不力。建设用地通过这几年的努力，国家及地方建立了一系列的监管措施，使得近几年的违法用地逐年下降。但是，由于设施农用地按照农用地管理，有的使用权人认为没有改变土地用途和性质等，不申请办理审批手续。有

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的虽然经过审批，但是，由于没有纳入监管系统，审批也只不过是颁发一张白纸而已。另外绝大部分此类项目位置偏远，建设简易快捷，造成发现难，加之很多项目的投资是农民辛苦一辈子的血汗钱，所以处置起来难上加难。

6、现状堪忧。一是圈地现象。随着土地整治、整村推进、新农村建设等，使得大量土地需要流转，加上流转费用较低，每亩每年500-700元，低的甚至不到百元，而且租期较长，一般都在15年。不排除有些地方土地成片租赁，看似流转，实则圈地；二是改变用途。由于设施农用地的特殊性，一些权利人改变审批用途，有的将育种育苗改变为植树造林，有的将堆放农具的仓库改变为加工车间或仓储物流，有的甚至变相建起会所、农家乐等旅游娱乐项目。三是套取资金。随着中央加大对农村的基金扶持，一些商人为了套取国家配套资金，从农村低价租赁部分土地，骗取批准设施农用地项目，实则并非从事设施农业生产。

二、几点建议

1、建立由国土、农业部门共同监管、共同责任机制。设施农业用地按照农用地管理，是农村土地承包经营权的流转，按照现行的政策规定，主要有农业部门管理。因此市县农业部门、国土资源部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。

2、设施农用地使用情况要纳入土地巡查和卫片执法检

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