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PPP项目实施中存在的问题与建议

作者：雷春香

来源：《财经界·学术版》2016年第14期

摘要：自2014年以来，国务院、财政部和发改委等相关部门在PPP（政府和社会资本合作）方面出台了多项政策文件，推动和引导PPP项目实施，在全国范围内掀起PPP模式实践热潮。丽水市积极响应，在推进社会资本参与公共服务和基础设施建设取得良好成效，2015年荣获浙江省政府和社会资本合作示范市县称号。本文以丽水市本级PPP项目实践经历，浅谈地方政府在PPP项目实施中存在的问题，探寻相应对策和建议。 关键词：PPP项目 问题 建议 一、基本情况

自PPP模式推进以来，丽水市政府于2015年1月出台了（丽政发〔2015〕4号）《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施领域的实施意见（试行）》等文件，市财政局专门成立推广和运用政府与社会资本合作（PPP）领导小组和“丽水市政府和社会资本合作（PPP）指导服务中心”，建立了“5+X”联合审查机制，初步完成编制PPP模式操作实用手册及财政承受能力论证操作指引等等工作。目前市本级共有20个实施类PPP项目，总投资124.16亿元，项目涉及市政工程、政府基础设施、生态建设和环境保护、水利、交通运输、文化、教育等多行业领域，其中6个项目列入省财政厅示范项目，3个项目入选财政部PPP示范项目，在推广中取得一定的成效。由于PPP模式实践时间相对过短，还不够成熟，且PPP项目周期又长、步骤相对繁琐，实际实施中还是存在一些共性的问题。以下笔者将从PPP项目实施中存在问题和PPP项目实施中的建议两个部分进行阐述。 二、PPP项目实施中存在的问题 （一）思想认识不到位

PPP项目实施中，由于对PPP项目相关政策、规定学习不够，研究不深，不少人对PPP缺乏了解，存在认识上的误区。认为PPP是政府财政危机下的权宜之计，仅仅是为了融资，出现了两个极端：一方面过分让利，把风险几乎完全留给政府，承诺固定回报率等，无法实现物有所值；另一方面当社会资本大量盈利时又想方设法分一杯羹，没有树立起政府与社会资本的平等关系，影响项目的推进。 （二）项目收益测算存在问题

项目收益测算中存在问题一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算。二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确

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定”，而在实际PPP项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。三是税收的确定。目前针对PPP项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，也使项目收益测算结果存在不确定性。目前多数项目以当前的税收率为基数测算，将来税收率或高或低都由政府承担的做法不合理，且各个项目没有统一性。也有认为可行性补助类项目不交税、政府付费类项目缴纳税金等。 （三）项目风险分担问题

从已有的PPP项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前在PPP建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 PPP 项目中，出现一些 PPP 项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 PPP 项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于 PPP 的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益。 （四）PPP模式法律制度不健全问题

目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就PPP模式出台国家层面的立法文件。因为缺乏国家层面的PPP法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律体系形成清晰有效的合同关系，也影响了社会资本的投资信心。 三、PPP项目实施相应建议 （一）提高思想认识

建议加强实施机构及相关工作人员的专门培训，抑或通过召开座谈会、专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习，宣传解读国务院、财政部、国家发改委等PPP相关政策，了解推广PPP模式的背景，正确认识PPP模式的本质。PPP模式兴起的背景是政府提供公共服务质量不佳、效率低下，满足不了公众需求的理论基础。PPP模式的本质是对公共产品和公共服务的供给模式深度改革，是更有效地利用好政府财政资源、高效向社会提供公共产品和公共服务，促进政府职能的转型。PPP模式不是简单的项目融资模式，更重要的目的是转变政府政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。

（二）做好定价策略、投资回报研究和税收筹划

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一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报；二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算；三是国家尽快针对PPP项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范；另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化PPP项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。 （三）加强风险管控

PPP模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施PPP模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给于一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。如在国家发改委发布13个PPP典型案例中，北京地铁四号线正是其中之一，当地政府与投资者在合同中约定，当实际客运量低于预测客运量时，政府给予投资者一定补偿，当实际客运量高于预测客运量时，政府分享其相关收益，通过合理的风险控制，降低了政府与投资双方风险，这也是该PPP项目获得成功的原因之一。 （四）提供稳定的PPP模式法律环境

建议一是加快落实制定适用PPP模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心；二是提高PPP立法的法律位阶，对于当下我国PPP立法存在的缺乏PPP专门法律，立法层级低的问题，可通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决。（现行的PPP规范文件最高法律位阶是部门规章，当前PPP立法的法律位阶应当提高为“法律”（由全国人大或人大常委会制定）或行政法规（由国务院制定）；三是PPP专门法律应重点解决事项：PPP项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注PPP项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等。 四、结束语

综上，笔者对PPP项目实施中的存在问题进行了分析，同时根据这些问题提出了相应对策和建议。经济新常态下，PPP模式不仅是解决公共产品供给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举措，也是当前克服经济下行压力、化解地方债务风险的有效途径和供给侧改革的重要内容。因此，我们必须提高思想认识，积极探索构建一套促进PPP项目的科学实施的法律、法规、管理机制等，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。