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关于如何完善地方政府债务融资机制研究

作者：周晓梅

来源：《财经界·学术版》2015年第19期

摘要：自地方政府债务融资机制在全国范围内开展以来，因为不规范化的管理，导致了资金不能有效运用、执行力度不强等问题。本文通过分析地方政府债务融资机制的发展历史，并结合有关经验，深入探讨了完善地方政府债务融资机制的措施。 关键词：债务融资 风险预警

一、我国地方政府债务融资的发展历史

（一）在地方政府融资平台的发展过程中，城投债是第一阶段

这一阶段的城投债以政府隐形信用担保为基础，利用投融资平台公司对城投债公开发行，有效地支撑了当时的城镇化建设，对拉动经济增长，刺激国民消费起到了重要作用。但是，由于管理疏漏，这一阶段的城投债发展的规范性不高，造成了极大的信息失真问题，虚假出资现象严重，为财政金融带来了巨大风险。

（二）在地方政府融资平台的发展过程中，中央发债转贷地方是第二阶段

国债转贷是一种过渡性的融资，其发行人和债务人分别是财政部和地方政府，它不能体现在中央预算上和地方预算上，只体现在往来项目上。国家财政部在1998年将一些国债转贷给地方，通过发展地方经济和社会项目来解决金融危机，由于不能直接进行监管，造成了资金运用效率低、配备资金落实难等问题。

（三）在地方政府融资平台的发展过程中，第三阶段

尝试在地方政府实行发债融资。我国为解决2009年金融危机，在部分省市尝试自主发行、单独招标的自行发债，达到提升地方政府调配资金和扩大政府投资能力的目的，尝试构建以政府债券为主体的规范的地方政府举债融资机制。但事实是，地方自己发债仍不能解决中央限制地方“自主权”和“兜底”责任等一系列问题。 二、地方政府债务融资的国际经验

（一）制定地方政府举债的法则来约束财政纪律

在美国，严谨的平衡预算规则是大部分州都施行法律，只要严格执行就能使得地方政府债务风险大大降低。而像美国这样有着完整的地方政府债务管理机制的国家，地方政府举债合乎法律、用债合乎规矩、偿债有序性、风险可控性都需要强大的法律制度来进行支撑。

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（二）制定和公布有助于提高地方财政透明度地方政府资产负债表

政府发行的地方债必须要制定和公布大致的政府资产负债表，达到提高债务透明度的目的，使投资者能根据负债表对目前政府债务的风险进行评估。对负债表进行预算和财政预估，通过投资者的监督，规范地方政府债务总额和所有担保行为。 （三）完善债券市场制度，最大限度发挥市场约束作用

（1）信用评级制度。在美国，有效判断市政债券风险级别的方法就是信用评级。 （2）公开发布制度。巴西地方政府每四个月须发布政府债务报告，每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况。

（3）债权人找茬制度。很多国家地方政府会在发行的过程中向投资者进行宣传讲解，并且希望更多的当地居民能够加入到直接购买或持有地方债的行列中来。而当市场价格出现波动时，地方政府会委派人员出面说明原因，这使得地方政府信息透明度得到了很大的提升，让公民更加信任政府。

（四）创建债务风险预警制度和债务重组体系

通过计量风险指标，以地方基本公共服务的平稳运行为条件，评估和预警地方政府债务风险率，进一步约束地方政府预算和严重警告和处罚不负责任的下级政府，保障地方不发生发债冲动，培养投资人风险意识。

（五）通过偿债备用金制度的构建，不断完善债务融资风险补偿体系

为了保证能够按期偿还债务本息、降低地方财政平稳运行时受到债务融资风险的影响程度、保障政府可持续发展的信誉和财政，每一笔的债务发行对应一定比例备用金的提取，降低政府债务融资风险。

三、改善我国地方政府债务融资的方法

（一）通过制定地方政府债务管理的法则，提升对地方政府预算的约束

我国政府性债务虽然从整体来看没无大碍，但实际上部分地方存在风险隐患，所以必须加强对地方政府债务的管理。在法律规定范围内开展各项目，完成好政府债务管理的立法工作。 （二）完善地方政府性债务信息公布制度

（1）通过新闻媒体向投资者公布地方政府举债，让投资者监督和制约政府。

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（2）制定权责发生制的政府综合资产负债表并向中央提供全口径财务报告。 （3）人大和立法机关共同监督债务风险的循环预算和长期财政预计和评估。 （三）构建政府债务风险预警和偿债机制，规范地方政府举债行为

管理地方政府债务融资最有用的方法就是构建债务风险预警和偿债机制。地方政府通过债务风险预警和偿债机制监督和管理地方财政收支活动是最明智的选择。 （四）健全地方政府发行债务体制

（1）监督和管理地方债务的实行情况，通过建立地方政府发债监管机构来管理所发行债务的规模与结构。由国家全面掌握并严格控制政府债务的情况，准确掌控地方债务风险。 （2）在一定标准上构建地方政府发债审批制度，通过地方政府信用评价制度的不断完善，提升地方债务可信度和地方政府信息透明度，保障债务定价的利率期限结构和信用结构的稳定性，逐步规范政府举债行为。

（3）构建破产等地方政府债务风险处置体系，增强投资人风险意识，制约地方发债冲动，强力阻隔地方债务风险向中央财政的传输。

（4）全力跨越制约市场制度体系中的重重障碍，通过不懈努力构建激励相容的、完善的制约制度的地方债务管理体系，不断强化改革的综合配套制度。 四、结束语

要想更好的管理政府性债务融资，就必须严格控制债务规模、严格规范化债务使用、严格事后审核，保证债务风险可进行调控，使资金使用效率得以增强，有效保障债务的科学利用。 参考文献：

[1]田小银.当前地方政府债务的法律风险及其防范[J].法制与社会，2015，08：154-155 [2]汪杰，唐群杰，杨可.地方政府债务现状、风险与管控[J].金融市场研究，2014，11：20-29

[3]张智威，花长春，陈家瑶.地方融资平台债务风险：自下而上的分析[J]. 金融发展评论，2013，10：39-77