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经济开发区体制管理的弊端及改善对策

作者：徐巍

来源：《经营管理者·上旬刊》2017年第02期

摘 要：经济开发区作为我国特定历史阶段的产物，在其创建过程中取得了一些成功经验。但随着经济的发展，开发区逐渐受到区域调整、功能定位、资源紧缺、政策变化等因素的影响，在体制管理上出现了一些弊端，主要表现为开发区扩张趋势与管理体制不协调、管理体制优势减小、管理机制激励作用缺失、特色不断弱化等。基于此，本文探讨了经济开发区体制管理的弊端及改善对策，以期促进经济开发区更快更好发展。 关键词：经济开发区 体制管理 弊端 改善对策

经济开发区是我国经济发展新的增长点，为城市发展提供了新的空间，在历史发展的长河中曾写下浓墨重彩的一笔。在改革开放初期，经济开发区取得了日新月异的快速发展，而随着经济建设环境的不断变化，开发区在管理体制方面逐渐暴露出一些问题，需要不断改革创新以寻求新的发展之路。在今后开发区体制改革过程中，要充分立足我国经济社会发展现状，按照“有所为有所不为”的原则稳步有序发展。 一、经济开发区发展现状

从1984年中央开始在沿海城市设立开发区以后，各地开发区建设如雨后春笋般兴起。从时间上看，开发区的发展大致经历了四个时期。一是探索起步时期（1984年至1991年）。这一时期，国务院首批批准设立了14个国家级开发区。首批开发区建设基本上是白手起家，引进项目主要是劳动密集型企业，未形成规模化发展；二是成长壮大期（1992年至1998年）。邓小平南巡讲话之后，我国开发区建设进入高潮阶段，由经济技术开发区、特区、高新技术产业开发区、沿江沿边开放地带等构成的全方位、多层次开放格局全面形成；三是稳定发展期（1998年至2002年）。这一时期，国家批准中西部首府城市、省会成立国家级开发区，随后国家级开发区迅速发展到了49个；四是转型分化期（2003年至今）。截至2003年底，全国共有开发区3612个。由于在发展过程中，大量开发区出现了土地闲置浪费、规划布局不合理、技术层次低、产业结构单一、对外辐射功能不明显等问题，国家停止了对各类开发区的审批。 二、经济开发区体制管理的弊端

1.开发区扩张趋势与管理体制不协调。总的来说，经济开发区特别是经济较发达地区的开发区一般都完成了批准设立时规划的建设开发任务，很多地方为了维持不断增长的经济发展势头，陆续出台更多的优惠发展政策，解决开发区土地资源紧张矛盾，并对发展前景较好、潜力较大的经济开发区进行面积扩展，增加行政区划。例如，M市的高新经济技术开发区在1998年规划建设时的面积是18.9平方公里，到目前为止已扩展到132平方公里，扩展了近7倍。开发区区域扩张以后，开发区的管理主体将面对成倍增长的管理服务事项和对象，在行政技术能

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力有限的情况下，这些新增的管理事项和对象也需要管理机构进行扩容。据有关调查显示，很多经济开发区都将人事、劳动、治安等社会管理工作和教育、文化、卫生等公益事业作为自身职能，建立了社会事务局。然而，尽管开发区区域规模不断扩大，但开发区的性质始终是作为一级政府的派出机构，其自身的主体性质决定了开发区在利用现有的管理资源、方式等处理社会事务时会受到很多限制，面临诸多困难。例如，不具备执法主体资格，缺乏相应的职能权限，等等，这些现实问题的存在使开发区在处理有关事务时处于非常尴尬的境地。在经济开发区完成建设职能后，它的归路在何方？这也引发了我们深深的思考。

2.开发区管理体制优势逐步减小。经济开发区在管理体制上具有一些非常明显的优势，即优化整合的办事机构、稀缺精干的职数和编制、轻装上阵的行政资源等，这些优势不断推动开发区经济快速稳定增长。据有关资料显示，在创业前期，经济开发区的机构编制一般为同级行政区的四分之一到十分之一左右。在这样的资源配置下，经济开发区管理体制优势凸显。经过几年的发展，经济开发区的事务不断增加，规模逐步扩大，人员逐步增多，机构开始变得膨胀而臃肿，原本精干高效的管理体制开始发生变化。这也说明，经济开发区管理体制的优势已经开始减小，这势必会影响到开发区各项职能发挥和经济建设实效。

3.开发区管理机制的激励作用逐步缺失。在发展之初，开发区在管理机制上充分发挥薪酬、职位和级别的激励作用，建立起了高效务实的内部工作机制，使开发区成为“人才高地”，促进了开发区由弱变强、由小变大的膨胀式发展。但随着市场经济的快速发展，开发区管理机制的激励作用逐步缺失。就薪酬来说，全国各地要求实行“阳光工资”，开发区行政人员工资相比其他工作人员的工资虽然高一些，但没有很大的差别，而在开发区工作的强度更高、压力更大，以往以薪金激励工作热情的做法已经过时了。在人员管理方面，开发区大多采用聘任制，实行几年一聘，但现实中只要是招聘了就几乎不会解聘。而利用职位、级别提升的方式形成激励，只能涉及少数人，很多晋升无望的人就会出现懈怠、攀比等心理，不利于工作积极性的发挥。与此同时，开发区本身领导职位设置比较少，大多数人的晋升空间受限，再加上只有少数管委会、党工委高层管理人员可以横向交流，其他人员很难流向区外的行政机关，从而造成“有工作能力的人员上不去，没有工作能力的人员下不来，高素质的人员难引进来，素质较低的人员又流动不出去”的现象，久而久之就形成了体制缺乏创新、队伍老化的局面，严重阻碍了开发区各项工作的快速发展。

4.开发区的特色在不断弱化。开发区建设之初发展迅速，经济地位不断提升，而随后来自各方的干涉也越来越多，如评比、创建、达标等各种检查活动接踵而至，这就需要安排专门人员来负责，无形中增加了开发区的负担，降低了工作效率。另外，在实际工作中，因为种种原因很多应当下放到开发区的职能并未落实到位。根据条框管理的原则，一些职能部门比如税务、金融等的垂直管理，给开发区的协调工作增加了很大的难度，使开发区的发展受各种因素的影响，发展特色不断弱化。

三、经济开发区体制管理的改善对策

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1.明确开发区的功能定位。开发区的发展一定要立足自身资源优势，改变仅以制造业为主导产业的原始发展模式，不断调整产业布局，把开发区打造成集技术、信息、资金为一体的现代化经济中心，不断促进开发区持续稳步发展。

2.整合开发区资源，增强竞争优势。在开发区资源整合过程中，可以将区域统一规划，分为若干个功能园区，实现土地资源的集约化管理和使用，形成良性发展的良好局面。与此同时，开发区还要进一步精简职能机构，把社会事务处理这一块的工作移交给行政区来完成，专心搞招商引资、项目引进和土地开发工作，不断增强竞争优势。

3.建立灵活有效的激励与约束机制。开发区要改变现有用人方式，建立择优录用的激励机制，形成能者上、中者让、庸者下的用人格局。通过绩效考核，实行多元分配机制，使优惠政策向关键岗位、优秀人才倾斜，形成能者多劳、多劳多得的激励机制。

4.争取多方支持，完善体制改革环境。开发区应根据自身特点和形势发展需要，灵活调整运行模式，减少行政干预，将市场主动权交还给企业。与此同时，大力争取政策、资金、人才等方面的扶持，营造优越的改革环境，全面促进开发区经济健康有序发展。 四、结语

在开发区设立之初，凭借管理体制等方面的优势，有力地促进了开发区在短时间内的快速发展。但是也应看到，随着时代的发展和经济的进步，以往开发区在管理体制方面的优势已不复存在，阻碍了开发区经济发展的步伐。因此，在今后的开发区发展中，需要与时俱进，不断优化自身体制管理环境，以促进开发区经济长足稳定发展。 参考文献：

[1]周家新，郭卫民，刘为民.我国开发区管理体制改革探讨[J].中国行政管理，2014（5）. [2]徐坚，章靖.“新常态”下开发区管理体制创新发展模式的思考——以杭州余杭经济技术开发区为例[J].环球市场信息导报，2015（29）.

[3]张进军，王智慧.贵州经济开发区发展功能、管理体制和运行机制研究[J].贵州大学学报，2016（4）.

[4]江渝.开发区管理体制模式与改革路径[J].中国机构改革与管理，2016（9）.