会转型的国内背景和全球化的国际背景所影响,行政权的特征发生了显著变化。行政主体与公众不再主要以管理与被管理的对立姿态出现,双方更愿意寻求一种服务与参与的良性互动关系。伴随中国社会主义市场经济的发展和民主法制建设的不断完善,中国行政权的行政服务特征日益凸现,公众参与也日益成为大家的共识和具体行动。

行政立法作为调整各种利益冲突、分配社会资源的一种手段，应当做到公正、合理。尤其在市场经济条件下，利益分化和多元化是一种客观现实，如果没有畅通的信息渠道，行政机关或行政人员即使有公正的品质，也难以凭借主观愿望表达和决定各种复杂的利益诉求、公正地协调和平衡各种利益。公众作为行政立法的行政相对人和利益相关者，有愿望也有权利参与行政立法过程，公众参与行政立法成为一种必然。这种参与不仅是行政立法程序的一种利益表达机制，而且会对行政立法的内容产生影响，虽然不排除行政机关的主导作用，但是公众参与由于其公开性而迫使行政机关不得不考虑各种利益群体的意见，将其溶入行政立法之中，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象。

三、我国当前行政立法中公众参与存在的问题

随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，公众参与行政立法中的各种问题也日益凸显。

（一）公众参与的内在缺陷

公众参与作为完善行政立法的一种方式，既有重大的意义与价值，也有其风险，运作不好，可能导致对社会秩序的破坏和政治民主的漠视。

首先，人数众多的公众参与，其情绪往往相互影响，难以控制，特别是在个别或少数激进分子的激情煽动下，群情激愤的公众很可能失去理智，随心所欲，做出对社会具有破坏性的负面行为。

其次，公众参与成本较高。民主需要代价，公众参与同样需要成本。[5] 行政立法成本包括在立法过程中物质定义上的代价和非物质定义上的代价。在行政立法过程中，公众参与机制的运用会调动大量的人力资源这样就会增加立法成本。现阶段一些地方立法重形式，搞排场，一次听证会要花掉几万甚至几十万，结果却没有什么实质性进展，这就使人力财力的投入不能随时的收回成本，使行政立法成为一种“高消费”，这与行政立法的初衷是不相符合的。然而，立法过程中如果减少甚至根本没有公众参与途径，将最终导致法律制定，实施后不理解、争议、冲突等恼人问题层出不穷，对于法律的实现

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本身造成了另一种更大的成本耗费。

第三，公民专业知识欠缺。在行政立法中，公众毕竟不是专家，有时会因为缺乏对特定问题的专门知识、经验或有关信息而反对政府的某些正确决策，其参与有可能导致这些正确决策的夭折或改变。这种情况虽然可以通过对公民的宣传、提高公民素质以及加强信息公开，扩大公民对政府事务的知情范围和知情度加以缓解，却不可能完全避免。

第四，公众参与的覆盖范围难以明确界定。公众对行政立法行为的参与主要是当事人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，这样，如果没有别的力量予以制衡，则有可能导致对其他社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。

（二）行政机关在公众参与行政立法过程中存在的问题

长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的行政立法模式。制定行政法时往往只从单方意志出发，并强制地施加于行政相对方。另外，我国行政立法“重实体，轻程序”，由于一些行政人员民主意识淡薄，官本位思想严重，工作中往往压制民主，“一言堂”“以言代法”“以权压法”，经常以公民法律素质不高、不具备参政议政的能力为名，拒绝开听证会或是将听证会变成“听证秀”，实质上导致了继续为民做主的结果，剥夺了公民的正当参与权。实践中损害了行政相对方的权益，引起他们的不满甚至抵制，败坏了政府在民众中的形象。这些问题主要是由于行政人员受传统官僚思想的影响，往往从自身利益出发，害怕公众通过参与立法过程来表达对自身决策的不满，而导致自身利益无法实现。并且行政机关认为在立法中融入公众参与会造成自身工作的复杂，这种怕麻烦的心理也是行政机关漠视公众参与权的重要原因。

此外，在行政立法实践中也出现了部门利益冲突的问题。行政法规或规章虽然大多是以有立法权的人民政府的名义发布的，但政府职能部门在立法活动中的影响是巨大的。政府职能部门全程参与行政立法过程，而且绝大多数法规、规章是由部门草拟和提交政府审议的。另外，立法工作所必需的人、财、物等条件大多是由部门提供的。行政立法的实际操作过程中的上述因素使政府立法实际上等于部门立法。而我们目前的行政立法中民主程序的缺失使行政立法中的利害关系人难以参与其中，公民权利难以对行政权力进行有效的制约，从而使政府职能部门拥有极大的自由裁量权，这是极其危险的，孟德斯鸠曾说过：“如立法权和行政权集中在同一个人或同一执行机关之手，自由便不复存在；因为人们将害怕同一个国王或议会将制定暴虐的法律，并以暴虐的方式执行这

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些法律。” ?6? 行政立法成了扩张行政权力的一种手段。不同的部门立法就有不同的利益出发点，最后形成“法规打架”的现象，损害法制的统一和权威。 （三）公众参与程序及参与依据不完善

我国行政立法程序在《立法法》出台前后有很大变化，公众参与从无到有，取得了明显的进步，但是不可否认，离民主化、法制化的要求还有距离。总的来说，我国行政立法公众参与程序具有以下问题：

首先，公众参与行政立法程序具有非强制性。无论是《立法法》还是《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，无法强制行政机关在立法过程中保障公众参与权的顺利实现，对于是否采取属于行政机关自由裁量权的范围。很多国家议会在授权法特别规定某些授权立法必须举行听证，而我国授权法中从未作此规定，而且由于行政相关职权立法的存在，人大对行政立法的监督又相当薄弱，行政立法中行政机关的自由裁量权明显过大。

其次，公众参与行政立法难以起到实质作用。其表现是公开化不足，行政机关内部程序偏多。公众没有立法动议权，行政立法的立项完全由行政机关或其部门、内部机构提议由相应法制机构汇总研究，报国务院或者相应地方政府决定。而且，对各方面的不同意见包括公众意见，只进行内部汇报和研究，由政府或其部门决定，而不是在公布正式法规、规章的序言中或另行进行公开说明，这样以来公众意见就起不到作用。

第三，公众参与行政立法的规定模糊不清，难以操作。关于公众参与的程序规定得不够具体、明确，有些大而无当，操作性不强。比如公众参与的范围不明确，似乎所有行政立法公众都可以参与，实际上由行政机关裁量，反而不利于公众参与。正如《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。《规章制定程序条例》第15条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。这些规定似乎表达了行政立法对公众参与的重视，但仔细推敲，在富有弹性的法律条款背后，公众参与仍是一个不确定的问题。

四、完善公众参与行政立法的对策

上述问题的提出虽有助于我们总结经验教训，但要真正将公众参与落到实处，则需要提出一些切实可行的完善措施。

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（一）完善公众参与行政立法的法律保障

鉴于我国公众参与行政立法的诸多不足之处，为保证公众参与的顺利有序进行，除需以法律对公众参与加以规范外，以法律对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺的。

其一，通过法律、法规、规章明确规定公众参与国家和社会公共事务的范围、途径和方式。无论是国家立法机关制定法律，还是行政立法机关或地方立法机关制定法规、规章，凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应在相应法律、法规、规章中明确规定公众参与的范围、参与途径和参与方式。

其二，建立健全政务信息公开制度，扩大公民对政务的知情范围和知情度。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提，没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、基本目标和预期成本收益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就是一种走形式、走过场。因此，通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实有效是极为重要和必不可少的。

其三，保障公民依法结社的权利，推进公民社会的发展。公众参与涉及本身合法权益的公共事务有种主要方式：以个体方式的参与和以社团方式的参与。①以个体方式参与的效果远不及以社团方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限；而具有某种共同利益的人一旦组成社团，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起人们重视。这些年来，“三农”问题严重，②农民的权益得不到有效保护，一个重要的原因就是农民缺乏组织。由此可见，要真正实现各领域公众对国家和社会事务的有效参与，就必须鼓励公民依法结社，必须以法律保障各种界别公众（特别是弱势群体）的平等结社权。

其四，强化公众参与行政立法的动议权。我国目前行政立法一般由行政机关自己决定，行政相对人除根据《立法法》的规定可以提出对行政法规的审查建议外，没有立法动议权，即建议行政机关制定、修改或废止行政法规、规章的权利，使公众在行政立法的立项阶段就失去了相应的权利，因此规定公众对行政立法动议权，能够更好地保障公民的合法权益，满足行政立法对社会公众的需要，调动公民民主参与的积极性。当然，公民参与立法动议权并不排除行政立法机关的主导权，对于合理性建议，行政立法机关可以着手研究制定，而不合理或不成熟的建议，则可以向当事人告知说明理由。

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