企业拆迁中城管是否有权进行“强拆”

作者：北京吴少博律师事务所

【案情简介】

徐先生为滁州某有限公司法定代表人，其公司2007年起为扩大经营，征收了滁州市南谯区村集体土地9390平方米，并对其中7508平方米办理了国有土地使用权证，公司在其土地上陆续建造了厂房、生产车间、办公用房和职工宿舍，合法取得了营业执照和其他的相关经营审批手续，并对于厂区范围内剩余的土地进行了土地硬化并合法生产经营至今。2013年，因该公司处于苏滁现代产业园G104国道征迁范围内，面临拆迁，而拆迁方提出的补偿标准极不合理，徐先生经营了一生的事业就要毁于一旦，2013年11月，为了滁州市城市管理行政执法局做出了城管部门称该公司因未取得建设工程规划许可证，认定其为违章建筑，并被下达了《强制拆除决定书》；他及时找到了李晓宁和吴少博律师，团队经过火速的协商、决定出较为清晰可行的拆迁维权计划。

【维权策略】

第一步：一封律师函稳住阵脚

2013年7月本律师团队接受委托之后，立即向滁州市人民政府房屋征收办发出了律师函，希望该机关尽快对G104道路拓宽建设项目进行合法性审查，公平的处理补偿安置工作。

律师函发出后引起了拆迁方的注意，体现了我们维权的决心和坚持斗争的信心，在拆迁维权的开始阶段稳住了阵脚。

在此过程中，本律师团队发现拆迁方公布的补偿安置方案和价格有很多不尽合理之处，我方立即对于相关信息进行查询，并留存了证据，为进一步的维权做好了充分的准备。

第二步：提起行政复议，撤销强拆通知

2013年11月，为了滁州市城市管理行政执法局做出了城管部门称该公司因未取得建设工程规划许可证，认定其为违章建筑，并被下达了《强制拆除决定书》，我方及时应对，迅速向滁州市人民政府提起了行政复议，要求撤销滁州市城市管

理行政执法局做出的《强制拆除决定书》，我方提出，被告作为城市管理部门，并非《中华人名共和国城乡规划法》第六十四条所规定的“城乡规划主管部门”，也并未接收规划局的委托，无权对于未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑进行认定并进行处罚。

第三步：进行行政诉讼--破解强制拆除危局

在进行了上述维权策略以后，拆迁方仍在垂死挣扎，多次要求对于徐先生的公司进行拆除，并采取了多种威胁、逼迫的手段，律师一边反复对当事人进行了劝说和安抚，我方与其后仍坚持了不搬迁、不抵抗的策略，一边向滁州市琅琊区提起了行政诉讼。在庭审过程中，我方对于其主体的合法性、具体行政行为的合法性均提出了质疑，成功的破解了强制拆除的危局。

【办案总结】

1.城管的“强拆权”和“处罚权”---仅针对妨碍公共安全和市容市貌的违章建筑

我们下面来分析一下本案中城管拆除违章建筑的依据在何处: 第一、城管“强拆”和“处罚”的法律规定

首先，《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

其次，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条规定： 城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：

（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚；

最后，《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》第八条 城市管理行政执法机关行使以下职权：(一)行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建

筑物或者设施。(二)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

第二、城管“强拆”和“处罚”的职权范围

也就是说，依据以上法律和地方性法规，城市管理部门对于违章建筑的处罚权是来源于其合法的行政职能范围和上级地方性法规的决定。其仅享有以下两项权利：

（1）“强拆权”：对于不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施进行强制拆除；

（2）“处罚权”：对于“妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物”仅有行使“行政处罚”的权利。

而本案中，乃至大多数案件中涉及到被拆迁户加盖的建筑，大多都未达到此类“妨碍公共安全和市容市貌”的标准，城管对其进行处罚和拆迁的是超越其职权的。

2.城管没有违章建筑的“认定权”

本案中，滁州市城市管理行政执法局出具的《强制拆除决定书》实质上是以强拆通知的形式对于该公司区位内的建筑认定为违章建筑，而事实上其并无对于“违章建筑”的认定权。于城市房屋违章建筑的认定和行政处罚的权力，法律是有明确规定的。

《城市规划法》第九条第二款规定，“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”《城乡规划法》第六十四条已经明确的规定了城市区划内违章建筑的认定权和处罚权主体，即在城市规划区内进行建设的（含临时），应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。未经批准进行建设的或临时建筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。

从上述规定可以看出，市、县人民政府城乡规划主管部门才是对违章建筑做出认定和责令限期拆除的法定部门。本案中，滁州市城市管理行政执法局作为城市管理部门，并不属于法定的违章建筑认定主体，以《强制拆除决定书》的形式对违章建筑进行认定是超越其法定职权的。

3.“以拆违促拆迁”--目的违法的执法行为如何应对？

“拆迁”和“拆除违章建筑”是两个截然不同的概念，必须予以区分。 第一、“拆迁”包括什么？

在我国，“拆迁”又称城市房屋拆迁，一般是指因公共需要而对国有土地上的建筑物、构筑物和其它附着物进行强制拆除，收回国有土地使用权以作其它公用，其实质是国有土地所有者对土地用途的调整，也可以理解为是国家运用公权对私权进行一定限制以强制推行城市规划、公共工程建设和其它公共行政措施。

第二、“拆违”又是什么？

“拆违”是对违章建设行为的行政处罚措施之一，即强制拆除措施，实践中一般由地方政府领导，通过一系列的行政主管部门的配合来完成，多以行政执法专项行动的方式进行。两者在实践当中并不是区分特别清楚，在一些地方甚至还出现以拆违为由代替拆迁的做法，以实现某些人的非法利益。

第三、以拆违促拆迁的根源。

对违章建筑的界定不一，各地在城市房屋拆迁中对违章建筑把握尺度不一，加上我国《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆除违章建筑不予补偿”，这成为违章建筑诱发社会纠纷的根源所在。在现行拆迁中，只有对合法建筑进行法定补偿，而拆除违章建筑一律不予补偿是一贯做法。

本案中，拆迁方以城管局的《强制拆除决定书》以其作为筹码，认定原告房屋部分属违章建筑，为求减少补偿甚至不补偿，这样的行为拆除违章建筑的行为已经超过了其管理城市市容、对影响社会安全和公共利益的建筑进行处理的目的而是对于拆迁行为的行政配合策略。这种做法极易侵害公民的合法权益，其合法性也值得质疑。

目前，在我国很多地区的城市管理行政执法部门仍以自己的名义向当事人送达《违章通知书》、《强制拆除决定书》，该具体行政行为缺少直接的法律依据和法定的授权，涉嫌超越职权，严重的侵犯了被拆迁人的合法权益，这种做法应当通过我们不懈的维权和司法的公正判决予以纠正。

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