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试论我国公众参与行政立法意见反馈制度的完善

作者：李晨鑫

来源：《法制与社会》2016年第01期

摘 要 在行政立法过程中引入公众参与已成为我国立法中的常态。当公众提出意见后，总是希望得到立法机关的关注和回应，但是目前我国行政立法机关对公众意见反馈不够重视、反馈程度较低，导致公众参与热情降低。本文通过明确行政立法机关具有“反馈义务”，采用“公开反馈”和“说明理由”制度，这三方面完善公众参与行政立法意见反馈制度，以期强化行政立法机关对回应的重视，提高对意见的反馈程度，以此来提升公众参与行政立法的实效性。 关键词 公众参与 行政立法 立法机关

作者简介：李晨鑫，西北工业大学人文与经法学院硕士研究生， 研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-152-02

我国行政立法程序中的公众参与是指行政主体在行政立法过程中，通过开放的途径使公众参与规章立项、起草、审查、实施等阶段，自由表达自己意愿与诉求，由行政机关决定是否采纳并及时进行反馈的活动。但是，在公众参与行政立法这一“表达——反馈”的双向互动过程中，我国大多数行政立法机关都非常重视公民表达这一向度，却忽视了对公众意见进行及时有效反馈这一环节。

一、我国行政机关对公众参与立法“重表达，轻反馈”

以我国省会级城市、直辖市为例，向社会公开征求意见已成为普遍实践，绝大多数人民政府法制办公室官方网站上都有地方性法规规章草案意见征集系统，系统收集群众对规章的意见建议；还有采用听证会、论证会等形式用来听取民意。但是与收集意见的普遍性相反的是，反馈意见却只是个别现象，仅有广州、上海、武汉等几个城市在重视收集的同时，对公众意见进行了收集和反馈，设立了征求意见反馈别表专栏，以供公众查阅。由此可见，目前我国公众参与行政立法目前存在着征求公众意见较多，对意见反馈较少的现状。

缺少对公众意见的反馈会让公众感觉到自己的意见没有被立法机关重视，只是走了一个形式，这样会降低公众参与行政立法过程中民众的积极性，甚至会影响其对政府的信赖程度。因此要改变我国公众参与行政立法单向性的现状，重视公众在立法过程中的意愿诉求，积极有效及时的进行反馈和回复，从而在立法过程和结果上真正体现公共利益。

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二、我国有关公众参与立法意见反馈制度的法律规定不明确

形成我国我国行政立法过程中对公众征求公众意见较多，意见反馈较少现状的原因是多方面的。一方面，历史原因形成的“官本位”观念，使一些单位和政府人员质疑公众的参与能力，相对于公众意见更乐于接受专家意见，一味倾向于精英群体的“一家之言”，忽略受法律直接影响的公众的建议 ；另一方面，在法律上，没有规定行政立法机关负有反馈意见的义务，这使行政立法机关的自由裁量权过大，可以自由选择是否引入公众参与。观念的改变需要时间，而法律层面的改变相对高效，所以在此处只分析法律层面的原因。

目前与公众参与行政立法相关的法律文件，都未对公众参与行政立法意见反馈作出具有约束力的明确要求和规定，只是对公众参与作出一些较为原则性的规定，《立法法》第66条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证意见的处理情况及其理由。”这两条规定了在制定行政法规、规章时，应当通过听证会、向公众征求意见等方式使公民参与到制定过程中，但却没有对是否应当对公众提出的意见或建议进行回馈，公众意见怎样进行反馈等问题作出规定，这就使得行政立法机关具有了很大的自由裁量权。

虽然上位法如《立法法》、《规章制定程序条例》没有规定行政立法机关对公众意见反馈义务，但以广州市为代表的地方规章制定条例中明确了行政立法机关具有对公众意见作出统反馈的义务，并且要求对未被采纳的意见说明理由，这是公众参与立法进程中的一大进步。 如《广州市规章制定公众参与办法》第14条规定“市政府法制机构应当在市政府常务会议或者全体会议正式讨论通过年度规章制定工作计划之日起20日内，通过市政府网站以及市政府法制机构网站公布，并对公众意见统一作出反馈，对不予采纳的意见应当同时说明理由”。第23条“规章起草部门应当对收到的公众意见进行整理、归类和分析，根据公众意见对规章征求意见稿进行修改完善，形成公众参与规章起草情况的说明”。

《北京市制定政府规章程序办法（送审稿）》第10条“对征集到的立法建议，由市政府法制办提出处理意见，并以适当方式反馈建议的采纳情况”。

《哈尔滨市政府规章制定程序规定》第36条“市政府法制部门应当对征求的立法意见进行整理和研究，通过媒体对立法意见的采纳情况统一作出反馈，对不予采纳的意见应当同时说明理由。”

从上述几条规定中可以看出，这三个城市对收集到的意见都采用行整理、归类和分析的方法，规定了对不予采纳的意见应当同时说明理由，这具有很重要的意义，充分说明了行政立法机关对公众意见的重视。但在对公众进行反馈的方式上分别采用了通过市政府网站、以适当的方式和通过媒体三种不同表达，这也使得我们在完善公众参与意见反馈制度时要对此加以注意。

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三、完善我国公众参与行政立法意见反馈制度的建议

公众参与行政立法，只有形式上的征求意见是不够的，更需要实质上的政府回应来保障公民的发声被尊重和听取 。因此应当健全和完善公众参与行政立法意见反馈制度，可以从明确“回应义务”、要求“公开反馈”和“说明理由”制度三个方面进行设计和安排。 （一）明确行政立法机关具有“回应义务”

“回应义务”是指行政立法机关对公众提出的意见或建议有向其公开说明采纳情况的义务。立法过程中对公众意见是否有采纳，采纳了什么意见，都应当公开、明确、及时地进行说明。为此，首先应当完善现有立法。

其次，应当建立责任追究机制。目前，我国未在法律中规定行政机关在立法过程中没有对公众意见进行回应时的责任追究机制，使立法机关在没有反馈公众意见的情况下也不会受到任何的责任与惩罚。只有明确立法机关负有对公众意见进行反馈的义务，建立与之相应的责任追究机制 ，促使行政机关在积极引导公众参与立法的同时作出反馈，才能让行政立法过程中的公众参与产生实效，保护参与的积极性。 （二）要求行政立法机关进行“公开反馈”

“公开反馈”是指对于行政立法机关是否采纳公众意见和相应的理由，都应向公众公开进行反馈。

首先，要对征集到公众意见进行分类和提炼，可以根据反映问题、提出建议、提供数据等类型对公众意见从横向与和纵向进行深层次的分析，从而得到对立法有价值的信息。 其次，对公众意见进行汇总分析后，便是向公众说明其所提意见被采纳与否和相应理由。行政机关向公众公开征求意见时，往往会采用如开放官方网站的规章草案意见征集系统、召开听证会、座谈会等形式进行，由于不同形式的开放程度、参与人数、规模不同，使我们不能“一刀切”的规定必须采用同一种反馈方式，而是应当针对不同形式的特征和实际情况，灵活的进行选择，从而达到立法效率与公众参与积极性之间的统一和协调。

一般情况下，可以采用个别答复式与统一回复式两种途径。逐一答复式，即对公众意见建议进行个别答复。这种方式的优点是可以让每一个表达自己意愿的公民或组织可以直接知道自己的意见有否被立法机关釆纳，可以增加立法机关与公民之间的互动，调动公众参与的积极性；但缺点是会增加立法机关的工作量，提高立法成本，降低立法效率，所以这种途径适合如听证会等此类参与人数较少、范围较窄的情形。统一回复式，即立法机关对公众提出的意见在汇总分类后，写出相关的采纳情况说明书，集中公布相关情况和说明理由。统一回复的方式可以提高反馈的效率，降低立法的成本，但与逐一答复式相比，对公众参与热情的激发力度较弱，因此这种途径更适合通过公布规章草案公开收集公众意见的情形。