公共行政理论

第一编 古典时期的公共行政理论

古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪初。虽然，就西方来说，有关行政的学说和思想可以追溯到古希腊的亚里士多德的《政治学》，到马基雅维利的《君主论》，再到美国的《联邦党人》文集。但是现代意义上的行政学研究却是从人类进入资本主义时代后的产物。由于资本主义大生产的发展带来了专业化的劳动，从而使得现代意义上的管理成为可能；其次，国家在促进资本主义经济发展中的作用增强，从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率陈给一种实际而迫切的需要。正式在这种历史背景下，以威尔逊提出建立行政科学为起点，现代行政学开始诞生，并迅速发展。

这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率，研究所涉及的范围是组织、行政程序和行政原理。这一研究的特点主要表现为一种静态的研究，在方法论上采用的是规范方法。

第一章 威尔逊的现代行政学理论

一、威尔逊其人

伍德罗·威尔逊，（1856年-1924年），1879年毕业于普林斯顿大学，1886年，又获得约翰斯·霍布金斯大学博士学位，开始他的学术生涯。当年，他应科内尔大学不赖恩·莫尔学院的邀请作了关于“行政学研究”的报告，后经修改于1887年在《政治学季刊》发表。1913年-1921年，担任美国第32、33届总统。“行政学研究”一文的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。 代表作：《国会政府：美国政治研究》（1885年）、《论国家的历史与实践的政治因素》（1889年）、《分裂与联合》（1893年）、《美国人民史》（1902年）、《美国的宪法政府》（1908年）、《新自由》（913年）

二、理论主张

1、 政治与行政的两分

威尔逊对于行政学最大的贡献莫过于提出“政治行政两分法”的思想，这主要受益于德国政治学家布隆赤里。布认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。

在威尔逊看来，政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系、如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。

正式基于这一思想，威尔逊提出应该将行政学的研究从政治学中分离出来，并提出了较为具体的研究目标、范围和方法，此后很多学者开始关注并致力于行政学的研究，使行政学开始成长为一门独立的学科。 2、 行政学研究的目标与方法

就研究目标而言，威尔逊在“行政学研究”开门见山地指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”简而言之，他认为，行政学研究的目标主要在两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构

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建一个廉价、高效、公正的政府。

就研究方法而言，威尔逊比较重视历史研究法和比较研究法。旨在从纵向、横向两个维度考察本国的行政管理状况。 3、 革新文官制度的思想

基于对美国传统的“政党分赃制”的反思，威尔逊认为美国的文官制度改革势在必行。为了克服政党分赃的种种弊端，他提出文官制度改革需从三个方面着手： 其一，公务人员要公开招聘、择优录取； 其二，提高政府官员的专业素质； 其三，克服官僚主义作风。 4、 公共舆论监督理论

随着资本主义经济的深入发展，现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中，可以使行政部门之间职权明确、责任分明，提高行政组织效率，而且行政组织领导也容易承担责任、接受监督。但另一方面，政府职能和行政权力的增强，使得有效的监督成为亟需解决的关键问题。威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公共舆论监督就成为已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。概而言之，他的公共舆论监督理论主要包括三个方面：

其一，公共舆论监督应具有社会权威性； 其二，公共舆论监督应具有独立性；

其三，公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性 三、评价

威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化，认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求，必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府机构、提高政府的工作效率，最终使政府管理合理化和科学化。因此，他第一次明确提出建立一门研究政府系统活动的学科——行政科学，并初步勾勒出该学科的研究目标、任务和方法，从而在理论上将行政学与政治学加以区分。他是行政学的开创者，他对于行政学的贡献主要在以下方面：

其一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究； 其二，他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础； 其三，他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。

但是，由于威尔逊所处历史的局限性，他有关行政学研究的思想并不系统和完整，而且他提出的“政治——行政二分法”也存在着理论上的缺陷。

第二章 泰罗的科学管理理论

一、泰罗其人

弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）（1856-1915）生于美国费城，父亲弗兰克信奉英国贵格教，母亲艾米丽是英国清教徒。泰罗受其母亲影响深刻，艾米丽的性格反映了她的清教徒背景，这一背景确立了一种探寻、不满和反抗的精神，一种追求新观点以及使新观点盛行的热情。学生时代的泰罗学习勤奋，尽管通过了哈佛的入学考试，但是由于眼疾最终放弃学业，转而去费城的一家水泵工厂当学徒。四年后，泰罗到米德维尔钢铁厂当了一名普通工人，在这里，泰罗得到了迅速的提升，很快就成为总工程师，通过对原有管理体制的批评，泰罗逐渐形成了自己的管理思想。1898年，泰罗在伯利恒钢铁公司谋到一个职位，在这里，他建立了一个生产管理和功能监督系统，它融合了科学管

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理的基本思想。1910年，他离开公司后，将全部精力投入了推进科学管理。 代表作：《科学管理的原理》（1911）

二、科学管理理论 1、 泰罗制的产生

泰罗制的产生，有两个原因：

● 工人中普遍存在的偷懒和磨洋工现象

造成这一现象的原因：

?工人中有一种信念，如果用最佳速度干活，那么他们对全行业来说做了一件不公正的事。因为他们使一部分人失业，即产量的增加会导致部分工人失业； ?管理制度有缺陷，这一制度使得每个工人为了保护他的利益而磨洋工；

?工作方法不行，各行各业几乎仍在沿用单凭经验行事的低效办法，使工人浪费了其大部分劳动；

● 19世纪后期美国工业出现的资金积累现象和技术的发展

随着资金的积累和技术的发展，发展、组织、控制和管理利用这些大量的资金的拙劣方式便成为阻碍提高工业生产率的主要障碍。劳动高度专业化了，而标准化的生产方法和程序却没有制订，而且对工业的协调化、一体化以及系统化也没有予以强调。 2、 泰罗对传统的管理模式——“积极性加刺激性”的管理（或任务管理）的批评

1） 这种管理体制下，工人发挥最大限度的积极性，作为回报，则从他们的雇主那里取

得某些特殊的刺激；

2） 泰罗认为，这种方式因生产率的提高而支付率较低导致无效，甚至在以往最好的管

理实践下——有积极性的激励管理——泰罗也认为将过多的责任放到了工人一边，而将太少的责任赋予了资方一面。

3） 为纠正这种无效，泰罗提出一种方法，他体现在剧烈地改变管理层和工人的责任区

分上，即管理层承担责任的大部分，并为科学地寻找最好的组织方法承担最主要的责任。

3、 科学管理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人的合作

而得到贯彻的。泰罗在其著名的科学管理原则中总结了这一方法：

● 建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事

的办法；

● 科学地挑选和培训工人；

● 将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办； ● 均分资方和工人之间的工作和职责；

三、泰罗的三大研究 1、 工时研究

1） 泰罗给工时研究下的定义：“工时研究，顾名思义，就是对完成一件工作应该用的

时间进行精心的研究??（而不是）对完成工作的实际时间进行研究，仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间作出统计，这并不是工时研究。” 2） 时间——动作研究的具体步骤 2、 工资刺激系统

1） 泰罗指出，任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。泰罗的刺激系

统的一个显著特点是通过时间与动作的研究，事先确定工作表现的标准，这使得泰罗认为奖励的实际方法——不管是计时还是计件——都相对就不那么重要。

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