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行政机关败诉案件调查与分析

作者：嬴舜尧

来源：《法制与社会》2016年第02期

摘 要 近年来西部地区行政机关败诉行政案件的特点有：案件领域比较集中、地域分布差异较大、行政层级分布有差距、低败诉率、低胜诉率与高协调撤诉率并存、“告官不见官”现象突出。败诉主要原因包括超越职权、行使自由裁量权不当、程序意识不够、证据意识不强、适用法律法规错误等。本文认为应从提高公务人员法治素养、发挥好监督机制及政府法制机构作用、加强行政案件应诉工作、强化依法行政指标考核和重视、支持司法监督等方面着力，减少行政机关败诉率。

关键词 行政诉讼 败诉 调查分析 行政机关

作者简介：嬴舜尧，贵州省安顺行政学院法学教研部主任，副教授。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-081-02

在全面推进依法治国的大背景下，行政机关作为实施法律法规的重要主体，必须带头严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。党的十八届四中全会《决定》也提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展各项工作，要通过执法体制的创新，执法程序的完善，综合执法的推进，执法责任的严格落实，促使依法行政体制权责统一、权威高效，进而使政府达到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。党的十八大以来，各级行政机关在法治政府和依法行政建设方面做了不少有益的工作，取得了显著的成效，但同时也存在一些亟待解决的问题。本文以西部地区一个欠发达地级市为例，对其2012年至2014年行政机关败诉行政案件情况进行了专题调研，据以分析当前西部地区行政机关败诉案件的特点及其成因，并提出相应的对策和建议。

据调查统计，从2012年至2014年，该地级市市、县（区）两级人民法院审理的行政诉讼案件共有370件，在审结的一审行政诉讼案件中，法院判决被告胜诉的61件，占一审结案数的16.49%；判决被告败诉的77件，占一审结案数的20.81%；裁判驳回原告起诉的70件，占一审结案数的18.92%；经协调行政争议得到化解后原告以撤诉等方式处理的166件，占一审结案数的44.86%。在77件行政败诉案件中，2012年有14件，2013年有10件，2014年有53件。

一、败诉案件主要特点 （一）案件发生领域比较集中

通过分析发现，该市败诉行政案件主要集中在不动产资源、城乡住房建设、劳动和社会保障等领域。2012年至2014年，该市行政机关涉及土地征收、登记等资源类败诉案件49件，占

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败诉案件总数的63.64%；涉及房屋征收、拆迁、登记等住建类败诉案件6件，占败诉案件总数的7.79%；涉及劳动和社会保障类败诉案件10件，占败诉案件总数的12.99%。三者合计65件，占败诉案件总数的84.42%。 （二）地域分布差异较大

在77件行政败诉案件中，除去市级政府及其部门的4件外，各县（区）败诉案件数高低差异较大，其中最高的县（区）有36件之多，占总数的46.75%；最少的县（区）只有2件，只占总数的2.59%。地域分布最高和最低之间相差34件。 （三）行政层级分布有差距

在县（区）级政府层面，共有败诉案件46件，最多的县（区）有32件，占总数的69.56%；最少的县（区）只有2件，占总数的4.34%。在乡镇政府层面，共有败诉案件6件，最多的县（区）有4件，占总数的66.66%；最少的为0件。在县（区）政府部门层面，共有败诉案件21件，最多的县（区）有7件，占总数的33.33%，最少的为0件。 （四）低败诉率、低胜诉率与高协调撤诉率并存

2012年至2014年，该市行政机关败诉案件率看起来并不算太高，只有20.81%，但行政机关的胜诉率却并没有因此走高，也只达到16.49%。与此同时，370件行政诉讼案件有44%以上是通过协调撤诉等非判决方式结案的。这些通过法院协调撤诉的案件，被告的行政行为应该说都是有问题的，是经不起法院合法性评判的，如果采用判决方式结案，行政机关基本上都会败诉。

（五）“告官不见官”现象突出

从调查获取的信息来看，2012年至2014年在该市行政诉讼案件中，行政机关首长或是由于工作忙，或是由于面子上挂不住，或是由于不熟悉法律，或是怕在法庭上被原告刁难等等原因，出庭应诉率相当低，几乎为零，基本上的做法就是叫相关部门或科室派人出庭应诉，或者干脆把出庭应诉工作全部交给外聘律师。这些委托代理人在法庭上要么作不了主，要么不了解情况，甚至消极应付，老百姓怨气很大，不利于行政纠纷的解决，也影响了行政机关依法行政能力的提高。 二、败诉主要原因 （一）超越职权

一些行政机关对职权法定原则不重视，对自己的职权范围认识模糊，越权行政。如在征地拆迁工作中，有的基层政府让公安机关等上阵强征强拆，没有意识到政府虽然有权依法作出征

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收决定，有权组织开展相关征收活动，但无权强制执行。这种直接由政府实施的强征强拆行为，显然是超越职权的违法行为。 （二）行使自由裁量权不当

行政机关在行政活动中，不考虑或不适当考虑比例平衡原则，行政行为缺乏合理性，显失公正。如在拆违补偿问题上，以户口为标准进行差别补偿，本地户口一个价，外地户口一个价；本地户口补偿高，外地户口补偿低；到期不配合的，甚至不予补偿，从而引发争议。 （三）程序意识不够

一些行政机关对法定程序不重视，违反法定程序现象突出。如在土地登记工作中，有的登记公告程序不规范，内容不周详、不准确；在拆迁工作中，有的不严格依照法定程序和步骤办事，不公示，不听证，不送达，搞片面评估等；有的基层政府甚至就只开个会，发个文件，就去拆迁；在征地工作中，有的以保障重点工程建设需要赶工期等为名，以会议纪要等形式代替法定的审批条件和程序，未批先征，边批边征等。 （四）证据意识不强

有的违背先取证后行政原则，作出行政行为后才去查找证据；有的忽视证据采集、审查工作，所收集的证据要么缺乏证明力，要么不规范不合法；有的不注意固定、保存证据，主要证据不完整，甚至遗失，致使在诉讼中证据不足，举证不力。 （五）适用法律法规错误

有的行政机关在作出具体行政行为时没有表明法律依据，不引用法律法规或引用不全面，没有载明具体的条款项；有的援用法律法规时没有注意上位法与下位法之间的冲突，错误地适用了下位法的规定，导致败诉。 三、对策建议

目前，西部地区正处在新一轮大开发和同步小康建设的关键时期，时间紧，任务重，脱贫、发展、跨越的压力很大。一些地方在加快发展、急于发展的过程中，出现了对“四个全面”战略布局认识不深，理解不透的情况，往往顾此失彼，畸轻畸重。特别是对于全面依法治国的认识，还存在言之为重，行之难用的情况。一些地方片面认为发展就是大拆大建、快干快上，在时间、效率、政绩的多重压力下，依法行政难免就成为尴尬的摆设。越是显性政绩突出的地方，这种情况往往就越严重，行政机关败诉率也越高。党的十八届四中全会《决定》指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。” 如果行政机关不依法行政，就必然会败诉，就必然会影响行政机关形象和政府公信力，影响社会和谐。而解决行政机关败诉问题的关键，在于处理好相关“人”和“制度”的问题。