公有制企事业农民工加入工会问题的思考

蓝光喜 中国行政管理学会 政策科学研究分会副秘书长

上传时间:2007-3-13

关键词: 农民工 权益 工会

内容提要: 农民工问题是当前广受社会关注的问题。中国工会“十四大”提出农民工加入工会问题，为工会依法维护农民工合法权益提供了新的依据。农民工正日益成为我国产业工人的主角，但由于各种原因，大部分农民工没有加入工会或被排斥于工会之外，这使得农民工的合法权益既没有得以体现也难以得到有效维护。解决农民工入会问题需要转变观念，强化农民工自身的维权意识；推进工会改革，加大工会组建力度；完善工会制度，使工会维护工人权益的基本职能得到充分体现。 一、农民工加入工会的客观依据 1.农民工的身份已改变。

农民工的户籍身份虽然依然归属农民，但从收入来源及工作性质上看，又和产业工人相同，他们已与普通工人群体、知识分子群体、企业经营管理者群体、机关公务员群体等一起构成了我国的职工队伍。他们作为我国职工队伍中的新成分，其人员总数已发展为仅次于农民而多于普通工人的第二大劳动群体。据全国总工会统计，进入城镇在二、三产业打工的农民约有9400万人，加上短期进城打工的农民工，人数达到1.2亿，已经超过国有和集体企业的职工总数，并且每年仍以500万人的速度增长。目前我国建筑业的90％、煤矿采掘业中的80％、纺织服务业中的60％和城市一般服务业中的50％的从业人员是农民工。农民工已成为产业工人的主角。因此，组建民工工会或者将民工吸收为城市的工会会员，是顺应我国产业工人主体结构变化的必然选择。这一必然性早为欧美工业化国家农村劳动力转移和城市化的历史所证实，这些国家工会发展的历史验证了这一必然性。 2.将农民工吸纳进工会是宪法和法律赋予农民工的法定权利。

尊重和保障人权是政治文明的重要标志。参加工会是宪法和法律赋予我国公民（包括民工）的一项基本权利。第一，我国宪法第33条规定，中国公民在法律面前一律平等。这一规定表明，凡我国公民，无论其民族、性别、宗教信仰、职业、家庭出身、教育程度、财产状况如何，都享有宪法和法律所规定的权利和义务。由于我国城乡二元结构的存在，长期以来我国按户籍的不同将人口分为城市居民和农村村民，在政策上总是采取厚城市居民薄农村村民的做法。从严格意义上讲，这是有违宪法规定的平等原则的。随着工业化和城市化进程的加快，市场经济体制在我国的逐步建立，这种不平等的待遇终将成为历史。至少目前从平等原则出发，城市人能有自己的工会组织，进城务工的民工也应当有自己的工会组织，这是宪法赋予民工的、任何人都不能剥夺的一项基本权利。第二，组建民工工会或将民工吸纳进现有的工会，也是宪法赋予民工的一项政治权利。宪法第35条明确规定，我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。结社权是公民为达到某一共同目的，依照法定程序结成某种持续性社会团体的权利。在我国传统的政治社团里，有代表工人利益的工会，有代表青年利益的共青团，有代表妇女利益的妇联，有代表工商业者利益的工商联等群众组织，但一直没有代表农民利益的农会，也没有代表民工利益的民工工会。在大量农村劳动力转移

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到非农产业后，民工理应有代表自己利益的民工工会，或者参加现有工会组织的权利。第三，组织民工工会或将民工吸纳进现有的工会，也是劳动法赋予民工的一项法定权利。劳动法第7条规定，劳动者有权依法参加和组织工会，这是宪法结社权在劳动领域的具体化。组建民工工会或将民工吸纳进现有的工会也是工会法所赋予的一项权利。工会法第3条规定，在中国境内的企事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加工会的权利。任何组织和个人不得阻扰和限制。这一规定表明，工会法并没有以户籍等身份作为组织和参加工会的资格条件，而是以中国境内的企事业单位及机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者作为入会的标准。按此标准，民工作为以工资收入为主要生活来源的体力劳动者，当然享有组织或参加工会的权利。

3.维护农民工的合法权益是工会的基本职责。

从工会的产生看，工会是人类社会进入资本主义时期以后的产物。在当时情况下，社会经济矛盾表现为劳动关系双方，即工人阶级和资产阶级之间的矛盾。工人们为维护自身劳动权益而自愿组织了工会，并通过它来与雇主展开斗争。因此，工会在当时的主要职能就是“维护和争取劳动者的权益”，具体如提高工资、减少工时、改善劳动条件和劳动待遇等。工会作为一个在劳动关系中产生的劳动者自己的组织，必须将解决劳动者安身立命的劳动问题作为自己的首要任务，否则它便失去了自身存在的依托。在得到了全体劳动者的认同之后，工会以工人阶级代言人的身份而存在，与资产阶级形成了对抗之势，这为整个社会劳动体系的协调和稳定起到了其他组织无法替代的作用。从工会发展史中可以看到，工会的作用是多方面的，包括经济、政治和社会作用等等，但与劳动有关的内容（主要是维护职能），却始终是工会工作的基本职能。我国在计划经济时期，这种观点通常被忽视。在很长的时期内，工会的主要作用是开展劳动竞赛、群众生产等等，工会始终处于无关痛痒的位置。经济体制转轨造成了从所有制结构到经济运行机制的一系列变革，对于劳动者及代表其利益的工会来说，影响最大最直接的，就是经济关系、劳动关系的深刻变化所引起的国家、企业职工间的利益格局的变化，这就要求工会在劳动关系日益市场化的状况下，在维护职工利益、协调劳动关系方面发挥重要的、不可替代的社会作用。现阶段企业侵害农民工利益的事情时有发生，虽然《劳动法》为农民工维权提供了法律保障，但个人维权的成本是巨大的，维权的过程也是艰难的，他们以个人的身份在跟资方谈判中总是处于弱势地位，无法和企业平等对话。而农民工自发成立的“同乡会”、“打工者协会”等非规范性组织，又未能起到工会那样的维权作用。种种现实表明，工会成为农民工的维权组织已到了势在必行的时候了。 4.农民工加入工会的社会进步性。

首先，工业化、城市化、现代化的发展离不开农民工。据不完全统计，全国已有约两亿农业劳动力转移到了非农产业。他们在各自的岗位上为国家建设已经或正在作着贡献。在建筑业、采矿业、服务业等行业中，可以毫不夸张地说，撤除农民工，整个行业都将瘫痪。由于他们向城市输入的是低成本劳动力，这就使我国的劳动密集型经济始终保持着较低的经济运行成本。其次，加强城乡交流，统筹城乡经济社会发展离不开农民工。“三农”问题是全党工作的重中之重，而“三农”问题的核心是农民问题。和民主革命时期不同，在新的历史条件下农民问题不再是土地问题，而是农民的非农就业问题，也就是如何增加农民收入问题。

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增加农民收入，必须减少农业人口。减少农业人口的惟一出路就是农业人口向非农产业的转移，使大量的农业剩余劳动力转移到城市成为农民工。农民工来自于农村，来自于农业生产的第一线，凭借自己的能力工作生活在城市，他们成为城乡交流的桥梁。也正是农民工在城乡之间穿梭来往，使城乡之间、工农之间开始逐渐接近和交融，由此引起城乡二元经济社会结构的改变，打破了“城市——工业，农村——农业”的格局，推动农村向工业化方向发展。不少农民工在城市工作生活的过程中，提高了自身素质，接触了现代文明，掌握了市场经济机制运作的规律，学到了专业技能，回到家乡，办起了属于自己的企业，使更多的农村剩余劳动力在非农领域就业，使更多的农民转化为农民工，成为工人阶级的新成员。这一切给农村带来了巨大影响，成为中国农村变化的一大动力，也是我国农民走向现代化的重要一步，使城乡之间的关系更加协调，使工农之间的关系更加密切。 二、公有制企事业农民工加入工会的基本情况及存在的问题

近年来，随着企事业单位改革的不断深化，公有制企事业单位用工制度更加灵活多样，一方面，单位冗员大量减少，提高了劳动生产率和企业的竞争能力；另一方面，又出现了人员短缺的结构性矛盾，从而使用了大量的非正式职工，主要是农民工。这些人分布在各个行业，而且人数多。我们调查了浙江省的金华、台州、嘉兴、宁波、温州、丽水6个地区的75家单位，共有在职职工87435人，其中外来务工人员44870人，占职工人数的51.32％，加入工会组织的有6955人，未加入工会的有37915人，占劳务用工的84.5％。从我们调查的情况看，农民工主要集中在电业、邮电、银行、保险、医院、公交、自来水、建筑、新闻等单位，人数多的有上千人，少的也有近百人，这些单位招用农民工的形式主要有以下四种：第一种，用人单位与劳动力市场签订劳务协议，由劳动力市场根据用人单位的要求提供劳务人员，用人单位与劳动力市场进行结算，由劳动力市场向农民工支付工资，如移动公司、联通公司、电信公司等单位都采用这种用工形式；第二种，用人单位与社区劳动服务中心签订用人协议，由社区派出劳务用工，并由社区派专人进行管理，医院后勤服务人员大多是采用这种用工方式。第三种，由用人单位内部多种经营企业招聘劳务用工，并向本单位各个营业班组、科室等提供用工。第四种，协议用工。由于人事管理部们对一些热门事业单位的用人指标卡得很严，而这些单位的事业发展需要又急需要人才，这样就由用人单位自行招聘大中专院校毕业生或专业技术人才，签订劳动合同，享受用人单位一定的福利待遇。如医院的协议医生、护士、报社的协议记者等。这些企事业单位所谓的非正式职工在单位工作的时间长的达十多年，短的也有一年以上，都与单位签订了劳动合同，但绝大部分都没有加入工会组织，也不享受单位的福利待遇。

从调查的情况看，近年来，浙江省大多数企事业单位工会已经认识到把农民工组织到工会中来是贯彻落实《工会法》、维护职工合法权益的需要，把这项工作摆上重要议事日程，在组织他们加入工会及维权等方面做了大量的工作。但是，公有制企事业单位由于受用工制度和工会自身无法解决问题的影响，大多数单位还没有解决农民工加入工会问题，在维护这部分人员权益和他们应享有的权利上，他们只是处于“准会员”的待遇，大多数单位在组织职工开展文体活动时，基本上能吸收他们参加，但在参加职代会履行民主权利以及享受经济待遇等方面还是有很大的差别，与《工会法》的规定有一定的差距。 三、公有制企事业农民工未加入工会的主要原因

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1.体制上的障碍和改革的不到位是制约农民工加入工会的主要原因。在计划经济条件下，企业的用工完全是国家按指标进行分配的，企业没有自主权，而按国家指标进的职工被认为是正式职工，是终身制的。在市场经济体制建立的今天，这些身份特殊的职工也仍是企业的特殊阶层，他们享有特殊的权益，和在市场经济条件下招聘的职工在权力和利益上有着迥然不同的待遇。这种差异直接导致了农民工在加入工会问题上的待遇的差异。体制上的障碍直接导致了对农民工入会问题上思想认识的不统一。许多单位没有把农民工视作单位职工的组成部分，认为吸收他们入会会增加经济负担；一些工会干部怕麻烦，认为农民工入会后难管理，还会涉及到福利待遇等问题难以解决，存在着畏难情绪；部分职工也对农民工加入工会持反对意见，认为这些人加入工会会影响到自己的既得利益。

2.经济利益问题、福利待遇和民主权益等深层次原因，导致一些单位对农民工入会问题视而不见。公有制企事业单位客观上存在着两个不同群体利益之间的互相碰撞。在经济上，正式工与临时工的待遇天差地别，正式工从事的是重要岗位和相对轻松的工作，而且各项福利待遇沿袭计划经济时期的各项内容，而大量的合同工和临时工从事的是艰苦和繁重的劳动，除了工资，基本没有其他福利待遇；在民主权利上，农民工因为没有参加工会，不是单位的正式职工，不能当选为职工代表大会代表，没有民主权利；在单位的重大问题和涉及职工利益等方面没有发言权。如果农民工加入工会，他们作为单位的职工，就要参加职代会，就要享受民主权利，就要享受一定的福利待遇。因此，一些单位行政和职工担心失去控制力，担心福利待遇受到影响。如我们在调查中发现有个别单位的合同工、临时工的数量远远超过正式工，而且数量还在不断增加，正式职工在逐年减少。部分临时工虽然已加入工会组织，但在享受民主权利上与正式职工是不同的，主要表现在推选职代会代表时，正式工和临时工比例不同，使得农民工民主权利得不到保障，在政治上成为“二等公民”。

3.农民工自身认识上有偏差。农民工文化素质相对较低，其法制观念及自我保护意识淡薄，对于自身应有的权益、工会组织的性质和作用等知道不多或者全然不知，入会意识淡漠，入会愿望不强。另外，怕交每个月几块钱的会费。工会似乎没有发挥什么作用，更使他们对工会产生了怀疑，影响了其入会的积极性。有部分职工担心提这样那样的要求，怕丢了好不容易竞争到的饭碗，不敢提出应当享有的民主权利。这种情况在一些工作了三至五年以上的职工中存在，而在工作时间相对较短的农民工中就更为普遍，也有不少职工不了解《工会法》等法律法规，把加入工会组织当作一件很难的事而不愿主动提出。 四、加快推进公有制企事业农民工加入工会的对策与建议 1.以加大宣传为着力点，努力营造全社会重视的良好氛围。

首先，通过大张旗鼓、扎实有效、形式多样的宣传，使各级党政干部认识到，吸纳农民工到工会是加强党联系职工群众的需要，也是加强党的基层组织建设的需要；同时，更是政府加强对企业的管理，把劳动监察、劳动管理、社会保障等工作落实到基层，促进社会稳定、发展地方经济的要求。其次，要让众多的劳动用工单位明白，建立工会组织、吸收农民工入会，不是他们愿不愿意的问题，而是是否遵守法律、依法办事的问题。工会对农民工的维护是一种双向的维护。通过维护，可以调动职工的生产积极性，从而提高劳动生产率，促进企业的更大发展。第三，要使农民工明白，工会是他们自己的组织，加入工会是《工会法》等有关法律赋予他们的神圣权利，加入工会对他们维护自己的合法权益十分重要，变“要我入

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会”为“我要入会”。

2.创新建立多元工会建制，加大工会组建的力度。

在工作思路上，要打破传统实现“四个转变”。即由单一的工会组建模式向多种组建模式共同发展转变；由单个企业建工会为主向成片地抓组建、整体推进为主转变；由单纯抓工会组建率向最大限度地抓职工入会覆盖率转变；由工会独家抓组建向形成“党委重视、政府支持、工会主抓、各方配合”的工作格局转变。在组织形式上，建议根据不同类型劳动关系的性质，引导和支持职工依法建立不同类型的工会组织模式，即在原有以单个企业为依托的工会建制之外，创新建立符合企业和行业特点的其他类型的工会体制。组建行业、职业工会、基层工会联合会。如组建劳务市场工会。随着企事业单位改革的不断深入，劳动力派遣逐渐成为一种新的劳动力使用和管理的用工模式，并被越来越多的企事业单位所接受。经过调查发现，在劳务市场组建工会，可以解决一些单位中通过劳务市场招聘的劳务用工的入会问题，提高农民工的入会率。这样，既解决了这些社会化用工人员的入会问题，调动了职工的积极性，又为劳务用工派往单位减轻了压力。又如组建社区工会，特别是在农民工集中的社区建立工会组织，解决一些事业单位后勤服务人员入会难的问题。如很多医院的后勤服务人员从社区服务管理中心招聘，与社区服务管理中心签订劳动合同，社区服务管理中心有专人进行管理，因此，通过在社区服务管理中心建立工会组织，可以有效地发挥工会组织的作用。再如组建临时工会。在调查中发现，大量的农民工集中在建筑、服务行业，流动性大，发展会员的工作难度大，任务重，特别是在建筑行业，往往是一个项目开工了，就要招聘大量的工人，工程完工了，项目部就自行解散，工人也各奔东西，给职工入会带来了许多困难。而这部分职工从事的是最艰苦、最危险的工作，职工的利益常常不能得到有效地维护。要解决建筑行业农民工的入会问题，就要改变原有的工作模式，采用新的思维方式，成立临时工会。其次，大力推进镇（街道）、村（社区）、企业工会的“小三级”组织网络建设，跨地区流动的基层工会或会员，应由输出地（单位）工会向用人单位转移团体会员或个人会员关系，并委托用人单位工会进行管理；由用人单位与劳务中介公司签订劳务协议实行间接用工的，劳务公司和实际用人单位都有组织他们加入工会的责任和义务。在用人单位加入工会的，由用人单位工会管理；在劳务中介公司加入工会的，由劳务中介公司向用人单位接转团体会员关系，委托用人单位管理，参加用人单位工会活动；大型商场、市场的厂方信息员、推销员，如在原单位已经入会，可委托商场、市场工会代管；如在原单位未入会，则应由商场、市场组织他们入会，并可采取临时会籍等方式进行管理。在入会形式上，要因企制宜，删繁就简。在坚持会员会籍管理随劳动关系的变动而流动的原则的同时，要切实转变作风和观念，变“等职工来”为“到职工中去”，删繁就简。在领导体制上，要坚持属地管理原则。要针对当前工会组织体制中出现的新矛盾，进一步明确工会属地管理的原则，凡跨省或省内跨市经营的各类连锁超市、商贸连锁企业工会组织及管理，均由所在地工会负责；对长期跨地区流动的建筑企业，凡在输出地已建立工会组织的，应主动与输入地工会联系，并实行双重管理。要针对企业改制和分布情况，赋予乡镇、街道地方工会和基层工会的双重职能，在组织形式上不强求统一，充分发挥中间层次工会组织的作用。在组织结构上，要大胆探索。如果条件成熟，建议政府设立一个专门的类似于女职工部的农民工工作部门，成员可从工会、工商、劳动、税务、统计等部门抽调，办公地点设在工会，以全面负责农民工的入会、合法权益的维

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护以及协调和监督等工作。 3.完善工会制度。

现行的工会制度难以发挥其应有的作用。按照现行的劳动法和工会法等相关的法律法规，基层工会的主要经济来源是工会所在企业的拨款，工会的专职工作人员的工资由所在企业支付。这种任命习惯对企业的经济依赖，往往导致基层工会难以建立，也致使基层工会丧失其独立性。当劳资关系发生冲突时，这种基层工会很难起到其应有的作用，它们不能也无法与用人单位抗衡。因此，要使工会真正起到应有的作用，必须进行改革。首先实行工会体制的改革，建立多元化的工会体系。劳动者可以根据自己的需要、通过直选的方式建立自己的组织，工会可以在企业内部建立，也可以在企业外部，由行业、产业工人组织建立行业、产业工会；劳动者也可以根据自己的需要，在工会之间，建立工会联合会。工会与工会之间是平等的，相互之间不存在隶属关系。工会与工会联合会之间关系，由工会联合会章程来确定。从国际惯例看，大多数国家采取多元化的工会组织体系。在全国并存多个不同的工会组织，没有一个囊括全国各种工会组织的全国性工会联合组织，在雇佣单位通常可以同时存在一个以上的工会组织。其次，工会实行直选制度。实行工会主席、委员的直接选举制度。由劳动者通过直选的方式，选举自己心目中可以信赖的领头人、代言人。这是工会能够维护劳动者合法权益的基本前提。第三，把工会建成真正的群众组织。一是明确政府与工会的关系。国家通过立法来规范工会行为，工会依法从事活动，一旦违法，则承担相应的法律责任。政府不再是工会的“婆婆”，工会也不再是政府的附属机构。一是明确企业与工会的关系。工会依法设立，与企业一样，具有同等的法律地位，在法律上是平等的。工会不再是用人单位操纵的摆设。第四，工会的主要经济来源是工会会员的会费。如前所述，如果工会的经费来源主要来自政府和企业，那么，工会就无法真正地独立。在国外，用人单位对工会的物质支持，往往是被禁止或限制的。《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》第2条规定：工人组织和雇主组织应享有充分的保护，以防止在组织的建立、运转和管理等方面发生一方直接或通过代理人或会员干涉另一方的任何行为。意在促进建立受雇主或雇主组织操纵的工人组织的行为，或者通过财政手段或其他方式支持工人组织以期把它们置于雇主或雇主组织控制之下的行为，应被认为构成干涉行为。美国法律规定：控制或干涉任何一个劳工组织的成立或活动，或给它以财政或其他方式的支持是“雇主对待劳工的不公平劳工措施”；日本法律规定：对劳动者成立工会或开展工会活动进行控制或干涉，对工会活动经费的开支在财政上给以援助是“不当劳动行为”。

注释:

[1] 农民工入会首次写进全国工会报告[N].中国青年报，2003—09—24.

[2] 中华全国总工会．中华全国总工会关于切实做好维护农民工合法权益工作的通知，2003—08—07. 出处:求实

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