工程建设领域职务犯罪预防工作的难点和对策分析

[摘要]工程建设环节众多,牵涉范围广、时间长,实践中,工程建设领域的职务犯罪预防工作遇到一些难题,特别是由于对预防工作的范围、手段和检察机关的权限等没有具体法律法规规定,工作起来缩手缩脚,无所适从,预防效果也大打折扣。预防工作的法制化、规范化成为亟待解决的问题。

[关键词]预防难点;法制化;规范化

工程建设环节众多,牵涉范围广、时间长,有着巨额的资金流动,不可避免地容易滋生腐败。为了保障工程建设能在廉洁的环境下顺利安全进行,检察机关必须运用职能,针对工程建设本身的特点,采用综合治理措施,以防止、遏制和减少职务犯罪为目的开展各项预防工作。但在实际工作中,工程建设领域的职务犯罪预防工作遇到一些难题,特别是预防工作的法制化、规范化成为亟待解决的问题。

一、工程建设领域职务犯罪的成因

工程建设活动专业分工多,工期长,涉及的社会关系广泛,一项工程从立项、设计、招标、采购、施工到验收、结算,要经过很多道程序审核、把关、签批。环节之多范围之广给腐败犯罪提供了很多机会。原因不外乎以下几个方面:

一是监督体制不能发挥应有作用。监督不力可以说是导致工程建设领域职务犯罪发生的重要因素。现有的监督执法机构缺乏相对独立性,制约职能和手段不够强大,使得监督变得软弱无力,实际就是在客观上给了犯罪分子以可乘之机。常见的如工程项目发包搞“暗箱操作”,权钱交易;工程验收“走过场”,监督制约图形式等等。

二是有法不依、执法不严。目前对工程各项目的操作都有很多法规和规范性文件,但是很多部门从利益考虑,没有真正贯彻落实相关规定,执法行为出现弹性,使执法出现偏差。例如明招暗定、暗箱操作等不仅为中标的不施工、工程分包、转包和引发工程纠纷埋下隐患,也为产生贿赂等职务犯罪留下了缺口。

三是竞争激烈。工程建设作为近年来的热点,巨额的投入资金吸引了大批的建设企业和人员,当竞争达到白热化,市场行为尚不规范的情况下,许多不正当竞争手段就会层出不穷,为滋生腐败提供了温床。

二、工程建设领域职务犯罪预防工作的难点

1.监督范围广、环节多导致检察预防监督工作难以全面开展

工程建设时间长,完成一个项目,少则几个月,多则几年、十几年,建设过程中职务犯罪易发的环节也多。按理说,检察机关应对工程全过程进行同步跟踪监督,需要把预防措施落实到每个角落,才能有效地遏制和减少犯罪的发生。但以检察机关的人力,根本无法实现。

2.检察监督权限的模糊影响了预防监督作用的发挥

因法律未对检察机关开展职务犯罪预防工作的范围、手段等作出具体规定,且局限于检察机关的地位职权,使得检察机关有时候不方便采取一些实质有效的措施对某些单位和某些工作进行预防,往往局限于宣传和教育,有些实质的预防措施如对资金使用情况的审查、财务情况的审查等等,则因没有法规政策规定的权限,显得缩手缩脚。例如若需对某项专项资金(如污水治理资金)的管理和使用情况进行预防调查,若不审查账目,则“调查”无从入手,只是听人介绍资金使用得如何如何,显然根本无法了解情况、发现问题,预防目的难以达到,但根据检察机关内部规定,查账手段并不能乱用,一般情况下,查账应该是检察机关查办案件的一种手段,其能否在预防工作中运用,尚待明确。

3.对检察监督的深度难以把握

检察预防工作要求做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”,但实际工作中,对于检察监督的度却很难把握,难以判断到何种程度才是“不越位”、“不干预”。如从化市院在现场监督某项工程的资格预审工作时,发现参与投标的某企业《ISO0900系列质量管理体系认证书》已过有效期,按照该项目的招标公告和招标文件的要求,该投标企业不合资格,但现场的5名评审专家因欠细致均未发现。此时参与现场监督的检察官非常为难,不知是否应该就此问题提出意见。如果提出,则检察官有干预专家评审之嫌,因为按理说检察机关的监督只能是对招投标活动程序合法与否的监督,检察官并非评审专家,不应当对招投标的实质内容发表意见,但如果不提出,则明明发现错误也不提出来,似乎也不妥,乃至十分尴尬。况且,如果不能提出意见,成了“哑巴监督”,那检察机关派人到现场监督又有多大意义和作用,有何必要呢?又如某省某县检察院采取对采购行为全程跟踪监督办法对采购环节进行监督,即是采购员到哪去采购,检察院就派人与采购员相随同步去监督,这种做法,难说不越权、不干预。

4.蜻蜓点水式的工作形式导致预防效果不明显

由于工程项目多、环节多,检察机关限于人力,不可能对每项工程的每个环节都能够监督得到,也许一项工程中总共也就去开展过一次预防活动,甚至有的工程

项目可能一次都不会有。而且,即使检察机关勤于预防监督,由于受职权所限,往往只能采取上法制课、宣传展览、检察建议等十分有限的形式。这种蜻蜓点水式的方式,使得预防工作的效果大打折扣。

5.行贿犯罪档案查询系统利用率不高。该系统虽已建立,但因未建立建筑市场廉洁准入机制,查询行贿人信息的单位和部门并不多,未能体现其作用。如从化市院的系统,自建立以来,从未有一人查询。

6.建设有关单位的一些内部问题也是难点之一

一是一些部门和干部对职务犯罪预防重视不够,有些部门认为职务犯罪预防是纪委和检察机关的事,与自己关系不大,开展工作不主动,协调配合不够,甚至认为纪检监察机关和检察机关的预防工作耽误了本部门的正常工作,有抵触心理。二是虽然近年来各单位都建立了比较完善的规章制度,但难点在于制度的执行和监督,内部人员对制度的阳奉阴违导致了职务犯罪的发生,防不胜防,特别是受贿行为,因都是暗中交易,难以监控。

三、解决工程建设领域职务犯罪预防工作难点的对策

一是监督预防要突出重点,抓住主要环节。针对工程建设预防监督的范围广、环节多的情况,检察机关要加强计划安排,要有所侧重,以点带面,选择重点工程或重点环节有计划有步骤的开展预防职务犯罪工作,避免眉毛胡子一把抓。

二是加快职务犯罪预防立法力度。实践中,责任不明、职权不清、工作不规范的问题,缺乏专门法律依据,一直困扰着职务犯罪预防工作的开展,一些检察机关在开展职务犯罪预防工作中遭遇“冷漠”,吃“闭门羹”,甚至遭遇抵制,其中没有专门的法律依据,是一个重要原因。且预防职务犯罪是一项社会系统工程,只有通过立法,才能动员一切可以动员的力量,明确有关单位、部门的分工和责任,形成预防的合力,实现预防工作规范化、专业化,增强预防效果,有效促进廉政建设。特别是要确定检察机关的权责。在未立法前,可以成立党委统一领导、市纪检监察部门和检察机关统筹协调主抓主管、审计财政等部门全力配合、有关部门和单位广泛参与的预防职务犯罪工作委员会或领导小组,由委员会或领导小组制定指导性文件,授予主抓预防工作的纪检监察部门和检察机关一定的权限,以方便并规范预防工作的开展。

三是检察机关加强职务犯罪预防规范化建设。上级检察机关要对检察机关在工程中开展预防和监督工作的手段、范围等作出具体规定,哪些可以为,哪些不可为,到何种程度才是不干涉、不越权,要制定指导性意见。比如招投标现场,检察机关到底要不要到场监督,监督的职责如何;预防调查可以使用的手段可以有哪些,是否可以审查帐目,等等,要予以明确。笔者认为,预防工作中还是可以运用查账手