建设新农村中的财政投入机制研究———基于中央
和地方政府的博弈分析
华兴顺
【摘 要】 财政支农资金受到财政预算的约束,地方财政依赖于当地经济发展。本文通过新农村建设中中央政府和地方政府财政投入博弈的分析,论证了在欠发达地区中央财政投入的重要性,并就建立和完善财政投入机制提出一些建议。
【关键词】 欠发达地区;新农村建设;财政投入;机制;博弈 要建立以工促农、以城带乡的长效机制,建成城乡统一的市场体制和促进农村各项事业发展的机制,必须强化政府对农村的公共服务,加大财政对农村公共品的投入,让农村逐渐享受到“公共财政阳光普照”的温暖。然而财政支农资金受到财政预算的约束,由于地方财政依赖于当地经济发展,在欠发达地区中央财政投入就显得非常重要了。本文利用“基础设施建设模型”对新农村建设中中央政府和地方政府财政投入的博弈作一分析。 一、一个理论模型的分析
中国是单一制集权国家,中央政府是最高权力中心,地方政府从理论上讲是中央政府的执行机构,是中央政府的权力在地方上的延伸,地方政府应该不打折扣地执行中央政府的决策。但随着经济、政治体制的改革,地方政府也有自己的职责和责任,相应地中央也赋予了地方政府的权力,地方政府成为区域内经济调控和制度变革的主
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体。地方政府在服从全国利益的同时也有自己的利益,包括地方经济利益和政治利益,甚至领导者个人的政治利益,尤其是在目前分税制的体制下,地方财政投入方向往往与其投资收益关系很大。 我们用C和L分别代表中央政府和地方政府, A和B分别代表对农村和城镇的资金投入。那么, AC、BC、AL 、BL 分别代表中央财政对农村、城镇的资金投入和地方财政对农村、城镇的资金投入。假定中央政府和地方政府投资的收益函数分别取如下的柯布———格拉斯形式:中央政府: RC = (AC +AL )γ(BC +BL )β地方政府: RL = (AC +AL )α(BC +BL )β这里, 0 <α、β、γ< 1;α +β≤1;γ +β≤1。因为对新农村建设投资有较大的外部效应,中央政府特别重视会加以格外考虑,因此假定γ >α。
在这个博弈里,中央和地方的战略是各自的投资分配,假定对方的投资分配给定。我们用MC、ML 分别代表中央政府和地方政府用于城乡建设财政资金总量,即AC +BC =MC ,AL +BL =ML 。中央政府和地方政府的目标都是在满足预算约束的前提下最大化各自的收益。那么通过求解,得到中央政府和地方政府的反应函数分别为:AC=max{γ/ (γ+β) ×( MC +ML ) - AL , 0}和AL=max{α / (α+β ) × ( MC +ML ) - AC , 0}这里的反应函数意味着中央政府对农村建设投资增加一个单位,地方政府的最优投资就减少一个单位;同样地,地方政府对农村建设投资增加一个单位,中央政府的最优投资就减少一个单位。假定中央政府理想的农村最优投资总规模大于地方政府理想的农村最优投资总规模,即AC+AL =γ/ (γ +β ) × ( MC +ML )α/ (α +β ) ×( MC +ML )= AL+AC ,我们得到以下结论:
(1)如果ML ≤MC时,MC ≥γ/ (γ +β) ×(MC +ML ) ,纳什均衡
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是:AL= 0,BL= ML ; AC=γ/ (γ +β) ×(MC +ML ) , BC= MC - γ/ (γ+β) ×(MC +ML )即地方政府将全部资金投入城镇建设,中央政府的预算资金首先满足农村建设资金需求,然后将剩余资金投资于城镇建设。 (2)如果ML >β/αMC 时,MC <α/ (α +β) ×( MC +ML ) ,纳什均衡是: AL=α/ (α +β) ×( MC +ML ) - MC , BL= ML - α/ (α +β) ×(MC +ML ) - MC ; AC= MC ,BC= 0
即中央政府将全部预算资金投资于农村建设,地方政府“弥补”中央政府投资的不足直到地方政府的理想状态,然后将剩余资金投资于城镇建设。
(3)如果β/γMC 二、实证分析 2005年在农村进行合作医疗试点,中央财政投入每人10元,要求地方政府给予相应的配套资金投入。在发达的东部沿海地区,地方政 3 府积极主动,而在中西部经济欠发达地区,情况是只有财政状况好的人口少的县才愿意进行试点。通过调查了解到,农村合作医疗需要配套的资金相对来说不是很多,财政是能够拿得出的,只不过这种“惠农”投入不是欠发达地区地方政府的最优选择,不符合地方政府的政策偏好,地方政府特别是县级政府财政资金首先选择的是开发区建设和城镇改造,因此很多地方政府不愿主动进行试点。 据此我们认为,中央财政支农资金很多项目要求地方政府资金配套,这对发达地区十分有利,对欠发达地区其政策效果并不明显而且还有一定的负面影响。在基层,由于县乡政府向上能够争取到资金支持的项目,多属于农业项目,而争取到的项目资金要求配套往往不够,争取项目需要花费成本而且成功率低,从而使得项目资金并不能完全用于项目本身,有的地方只能将资金用于其他项目或改变项目降低标准,甚至经常把项目资金挪用于政府部门发放工资和福利,如此这样财政支农资金在建设新农村中作用大打折扣。 《中华人民共和国农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”中央希望各地也按照农业法和统筹城乡经济社会发展的要求,进一步增加财政对农业和农村发展的投入,财政超收部分重点用于支持农业农村发展和新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村,支农资金的增幅与财政支出的增幅保持同步。但在实际过程中财政支农政策出现较大偏差,大多数中部欠发达的省、市、县农业投入不足且比例失调,达不到增长幅度。一些地方行政事业费用支出高于支持农业生产支出,用于农业基础设施支出为空白点,农业项目的配套资金不能到位,无法按照农业项目计 4 划规定提供配套资金。农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等理应由政府财政投入,由于财政投入缺位,导致农村生产和农民生活条件改善不明显。 2006年中央财政支持“三农”力度加大,公共财政的阳光越来越多地照耀到农村。2006年中央财政用于“三农”的各项支出共3397亿元(还不包括用石油特别收益金安排的对种粮农民综合直补120亿元) ,比2005年增加422亿元,增长14. 2%。中央财政新增120亿元补贴资金,适时对种粮农民因农业生产资料价格上涨导致的增支实行综合直补, 7. 28亿种粮农民直接受益,并根据石油价格调整情况,拨付渔业等行业补贴资金85. 9亿元。但地方财政特别是中西部欠发达地区财政投入显得明显不足。以安徽为例, 2006年省级财政用于“三农”投入不到40亿元,而且需要被分配于数量繁多的各种项目,如防洪保安工程、农业产业化、农民专业合作组织建设、小麦高产攻关、农产品进超市、农业综合开发、农产品出口基地建设、农村商品流通改革和市场建设、农村公路建设、农村中小学危房改造、农村中小学现代化远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程、农村劳动力转移培训阳光工程、农村城镇化建设、村庄整治建设、村级组织活动场所建设、农村公共卫生建设、生态安徽建设等重点项目。 再比如农村中小学基础教育投入和农业技术的研究与推广等问题。这些方面的投入发挥作用是潜在的、长期的,短期的经济效益和政绩不明显,因而地方政府很难抽出资金进行这方面的投入。中西部欠发达地区的地方政府既没有财力也没有动力进行基础教育投入,因此而出现大量的拖欠教师工资和降低生活待遇、农村学生辍学严重,学校危房和环境得不到改造、拖欠工程款无法归还等一系列怪现象, 5