宏观调控作用，通过规划编制、实施和管理等环节，实行规划单元、行政单元、产业单元的结合和网络化管理，区县为主，上下联动，切实落实“三个集中”。城市总体规划明确郊区的总体发展方向和发展重点；区（县）域规划确定区（县）域范围内人口、城镇和产业发展布局以及重大基础设施的发展导向。新城、中心镇和产业园区总体规划主要通过集中多种资源，创造特色城镇、特色园区，吸引人口和产业集中、集聚。

在具体推进中，重点抓好以下几项工作：

1、深化城市总体规划，切实落实郊区人口、城镇、产业和生态布局范围，为郊区三个集中提供方向和空间。合理确定“三个集中”所需要的人口、城镇、工业和生态用地规模，落实发展方向和空间布局，形成市域范围内城市建设用地、农业用地、生态绿地和林地各约占三分之一的格局。

人口重点向郊区新城和中心镇集中，结合新一轮镇域行政区划调整，尽快形成与中心城相对应的城镇反磁力体系。

工业重点向国家级和市级工业区集中，加大区县工业区的整合力度，落实归并乡镇村工业点分年度推进计划目标，形成产业集群和产业链。

农业加大规模化、组织化经营的力度，重点加快退耕造林的规模和速度，大力发展产业化经营，加快非农就业步伐，建设都市农业，形成城市森林。

对于城镇和产业发展空间要适当留有弹性，为未来发展留有余地；对于城市绿地、林地、湿地、水源地等生态空间，是永久性生态空间，要严格控制。

2、推进专业规划的全覆盖，为郊区三个集中提供条件和支持。根据“三个集中”的要求，推进专业规划全覆盖。对于符合“三个集中”方向的重点城镇和产业园区，提高专业规划的覆盖率，优先安排大市政、大交通等，集中多种资源、多种条件，加快集聚、集中。

3、加快郊区轨道交通、高速公路、枢纽建设，为“三个集中”提供先导和动力。优先启动中心城与重点发展城镇之间的轨道交通和区域枢纽、区域公交建设，促进周边地区人口集聚，吸引中心城人口疏解。加强城镇和产业的融合发展，重点发挥骨干性高速公路的带动作用，避免均衡式布局和建设。

4、加快公共设施、生态环境建设向郊区转移，为“三个集中”提供发展环境和吸引力。根据城镇规模和产业特色，结合地方特点，着力塑造环境优美、特色浓郁、富有时代感的郊区新城镇；加快公共设施和生态环境建设向郊区转移，高起点规划、高标准实施，完善城镇医疗、教育、文化、娱乐等配套设施，郊区城镇绿化环境建设优于中心城，吸引人口集中。

5、加大对郊区规划管理的力度，为“三个集中”提供监督和保障。对有利于“三个集中”的规划建设，优先安排，优先考虑。对不利于“三个集中”的建设，从严从紧控制。

在非规划建设用地范围内，严格控制开发建设，加大对农村建房的规划管理力度，合理规划中心村和农民居民点布局，落实行政村、自然村宅归并分年度目标计划。严禁占用绿地、林地、水源地等永久性生态空间。

（四）完善城市规划管理体制、机制和法制

坚持“两级政府、两级规划”管理体制，按照决策、执行、监督分离和规划编制、审批、监管分开的原则，完善规划体系，合理调整体制，加强科学决策，促进依法行政，提高行政效率，倡导公众参与，进一步健全适应上海国际化大都市发展需要的城市规划管理体制、机制和法制。 1、进一步加强规划制定，完善规划编制审批体制

借鉴国内外的先进经验，推动体制改革和创新，对中心城和郊区进行分类指导，全面落实新一轮城市总体规划，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市规划管理体制。 （1）充实和完善城市规划编制审批体系

按照坚持科学性与可操作性相统一的原则，建立层次分明、目标明确、管理有序、可操作性强的城市规划体系。严格执行城市规划编制审批制度。编制的城市规划必须按照法律、法规规定的程序进行报批，已批准的城市规划的强制性内容不得随意调整。

城市总体规划作为以下各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、各部门的发展。

中心城区规划编制和管理体系分为城市总体规划、分区规划、控制性编制单元规划、控制性详细规划和按规划实施项目管理五个层次。

郊区规划编制和管理体系分为城市总体规划、郊区区（县）域总体规划、新城和中心镇总体规划、控制性详细规划以及按规划实施项目管理五个层次。

强化各专业系统规划的编制。以新一轮城市总体规划为依据，全面编制或修改各专业系统规划，并从中心城向郊区延伸，实现各专业规划在市域范围的全覆盖。

加强城市设计工作。城市设计要贯穿于城市规划编制的各个阶段，强化城市设计在优化城市空间布局、塑造城市风貌特色、提升公共环境品质、创造宜人活动空间方面的作用。历史文化风貌区和优秀历史建筑协调区、延安路沿线、黄浦江和苏州河两岸等景观走廊，中央商务区、重要的商业区及市级主要公共活动中心等，都必须加强城市设计。

（2）加强市规划管理部门组织规划编制与规划实施监督职能

市规划管理部门转向以宏观性、前瞻性规划编制为主。市规划管理部门组织编制城市总体规划、中心城分区规划、中心城控制性编制单元规划，会同区（县）政府组织编制区（县）域总体规划、新城总体规划、国家级产业园区总体规划等，组织编制历史文化风貌区、自然保护区等特定区域规划；负责审批区（县）政府组织编制的中心城控制性详细规划、新城控制性详细规划、国家级产业园区控制性详细规划、中心镇总体规划等。市规划管理部门要加强对区（县）政府规划管理工作的指导，加大规划实施监督的力度。 近期重点是在中心城4079个街坊现状普查的基础上，完成中心城6个分区规划。对中心城242个控制性编制单元规划的制定，在华阳社区试点的基础上，以示范引路，会同各区政府分期、分批完成。依据控制性编制单元规划确定的强制性内容和指导性内容，各区政府有计划地完成控制性详细规划的组织编制。 （3）调整区（县）政府对建设项目的审批权限

坚持建设项目管理重心下移，充分发挥区县规划管理部门的积极性。除涉及全市性、系统性、跨区域以及特殊性的建设项目由市规划管理部门审批外，在完成各层次规划的前提下，建设项目的审批原则上由项目所在区（县）政府负责。区县政府必须严格按照已批准的规划，组织规划实施。

市规划管理部门负责审批安全保密工程、军事工程；历史文化风貌区和优秀历史建筑建设控制范围内；长江口、黄浦江两岸、苏州河两岸、佘山风景区、淀山湖风景区内；全市性、系统性的市政建设工程；外环绿带、楔形公共绿地以及大型片林、涵养林、防护林等规划绿地和林地内；市政府指定的其他建设工程。 2、进一步加强领导，充实和完善科学决策机制

充实和完善市规划委员会的决策功能。市规划委员会代表市政府，对影响全局的重要地区规划、重大项目规划、重要规划调整及规划政策制定等行使决策权。建立市规划委员会的专家咨询机制，对重大决策进行先期研究，为决策提供重要依据；对重大决策实施建设的后评估，协助政府总结重大决策的经验；重要规划由专家委员会先行审议，然后报市规划委员会审批。

要进一步完善专家咨询、审查制度。重大项目和规划决策要科学论证，科学决策。规划编制方案报请审批前要组织专家进行论证，对专家提出的合理意见应当采纳。要严格规划审批过程中的专家论证和规划公开程序，突出强调法定程序的严肃性，强化规划审批程序的刚性。

区县政府要进一步强化规划先行意识，分层落实要做到目标明、责任清、措施佳。规划实施情况要作为领导干部考核、任用的内容之一。规划实施决策，要充分借助“外智”，发挥专家智囊作用。

要强化各级管理部门实施规划的协调机制。加强规划管理部门与计划、土地等部门的协同关系。加强规划管理部门和消防、环保、卫生、交通等部门在建设项目审批中的协同关系。明确职责，优化程序，充分发挥规划管理在建设项目管理中的综合作用，提高政府行政的整体效率。 3、进一步加强规划监督管理力度，提高依法管理水平 （1）不断完善城市规划法规体系

加强城市规划法制工作，增强城市规划的法律地位。根据社会主义市场经济体制发展的总体要求，针对上海新一轮发展中出现的新情况、新问题，逐步建立与上海特大型城市规划管理特点相适应的地方性城市规划法规体系。规划立法工作的研究和实践要注重实体规范和程序规范的衔接，在《条例》等地方性法

规和《技术规定》等政府规章基础上，抓紧制订一批与国际惯例和国家规定相衔接的技术标准和地方规范。 （2）不断健全城市规划执法监督体系

严格执行各层次规划，切实维护城市规划的权威性。增强市规划管理部门的行政监督职能，完善城市规划管理备案制度，建设项目审批逐步实行电子报建、审批登录、发证后按时备案制度。推行规划行政责任追究制，层层落实，责任到人，强化对建设项目审批及实施的后期监管。

建立城市规划工作汇报制度。城市规划管理工作要主动接受同级人大的检查和监督，重要地区和重大项目的规划方案要主动听取同级人大常委会的意见。区县规划管理部门应定期向市规划管理部门书面报告工作情况，及时报告重大问题。要完善执法检查制度，市区两级规划管理部门应定期就规划执法工作进行自查自纠，市级规划管理部门定期对区县规划执法工作进行抽查。要建立行政纠错制度，及时纠正各类违法违规行政行为。

规划和建设项目的审批必须严格执行有关法律、法规规定的程序。任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的各层次规划的强制性内容。规划调整必须严格按照法定程序进行。对违反城市规划的政府管理部门要追究当事人的行政责任和部门负责人的领导责任；对触犯刑律的，依法移交司法机关查处。 （3）逐步建立城市规划公众参与机制

通过多种载体，积极推动社会公众参与城市规划的编制和实施过程；逐步建立规划公示制度，经法定程序批准的规划方案要依法向社会公布，让公众享有城市规划的知情权、参与权、监督权；逐步建立违反城市规划行为的举报和信息反馈机制。进一步完善政务公开制度，促使全社会共同监督规划实施。 4、进一步强化规划管理队伍，健全规划管理网络 （1）建立完善一支高素质的规划管理队伍

积极引进、培养城市规划专业人才，加强人才培训，尽快建立具有全局观念、业务素质强、政治素质过硬的高素质的规划师和规划管理人员队伍。规划管理重要岗位人员实行“请进来，走出去”，推行竞争上岗机制，建立交流机制。以“注册城市规划师”执业资格培训为核心，加强技术培训。同时，进一步加强规划管理监督检查队伍建设，加强规划执法人员的法制培训，规范执法行为。将法制培训和考核的情况，作为人员录用和公务员评价的依据。

进一步理顺市与区县规划管理职责分工，加强机构建设，横向到底，纵向到边。市规划管理部门重点抓好编制和审批规划，加强业务指导和行政监督；充实区县政府规划管理部门的机构和人员。

促进行业发展，鼓励创新意识。积极借鉴和学习国外先进的规划理念和兄弟省市先进的规划管理经验，重要规划项目要向国内外征集方案，培育一批具竞争力的城市规划设计企业和一支高素质的城市规划专业人才队伍。

（2）利用科技创新，进一步完善信息系统

加快新技术在城市规划、建设和管理中的应用，创新规划理念，不断提高上海城市规划的科学水平。加快网络建设，完善信息系统。加快全市规划系统政务网（内网）和政务公开网站（外网）的建设，完善以城市地理信息系统（GIS）和政府行政网为核心平台的信息系统。加强内部协作，完善信息机制。在全市规划系统政务网的平台上，加强两级政府的信息沟通，建立信息收集机制，及时反馈规划管理的行政信息，并逐步实行电子报建、审批登录等信息收集制度。建立信息汇总处理机制，及时汇总处理全市规划行政管理信息。

拓展信息渠道，倡导公众参与。通过政务公开网站（外网）、新闻媒体、城市规划展示馆等各类载体、多种渠道，及时发布批准的规划、审批的建设项目、处理违法建筑的情况等有关规划管理信息。推广规划意识，宣传规划方案，吸引公众参与。