浅谈城乡一体化进程中所面临的障碍及对策

【摘要】分析目前城乡一体化进程中所面临的思想观念、政府职能和政策法规、城市盲目扩张、城乡利益矛盾等障碍，提出了明确政府职责、合理规划城市发展、完善财政体系和就业体系、推进农村土地产权制度改革等对策。

【关键词】“三万”活动；城乡一体化；新农村建设；城乡关系

笔者有幸参加了2014年湖北省开展的“万名干部进万村惠万名”活动，在走访农户、宣传政策、兴办实事、服务群众的过程中，对城乡一体化进程中所面临的问题进行了调查和思考。

一、目前的城乡二元结构的基本状况

中国的城乡二元结构的形成来源于1954年刘易斯的城乡二元结构理论，他认为在经济发展中自然而然地形成了现代工业部门与传统农业部门的差距，由此产生了城乡二元结构。在1958年学习苏联模式建立了以户籍制度为基础的城乡壁垒，这种户籍制度将城乡居民分成了两种不同的社会身份。后来政府政策中优先发展城市，于是城乡在社会资源配置中出现巨大差异，特别是在计划经济时代，我国在经济方面优先发展重工业，导致农业重视不够。在市场经济体制中，一直实行城乡有别的市场体制，更加剧了这种城乡差别的扩大。

改革开放后，我国城乡之间二元分割严重，城乡差别持续扩大，从而造成城乡关系的紧张和失衡，严重影响到我国经济社会的持续健康发展。因此推进城乡一体化已经迫在眉睫。

二、城乡一体化进程中所面临的障碍

（一）观念落后制约城乡一体化进程

由于长期的城乡差别发展，导致很大程度上，城乡居民的思维观念的差别，正是这种思维差异，成为阻碍城乡一体化进程的思想桎梏。主要表现在以下几点：一是故土难离，不适应城市的生活习惯。他们大多认为种田生活稳定，自给自足。进城受苦，生活节奏太快。二是害怕进入城市后，找不到就业途径，失去土地的农民失去了生活的保障。三是思想传统，不愿意接受新鲜事物，不愿意同外人交流，更习惯周围都是熟人，都是亲戚朋友的生活环境。四是寄希望与政府扶持，希望等到土地搬迁，通过政策扶持，一夜暴富。这些观念都使得部分农民更愿意生活在农村地区，在一定程度上制约了城乡一体化进程。

（二）政府职能不完善制约城乡一体化发展

政府职能不完善主要表现在政府职能缺失、政府职能部门不协调及政府职能范围不明确。第一，政府职能缺失，在城乡投入中，政府不注重农村公共产品和

公共服务的投入，特别是农村教育、医疗、道路交通等大幅落后于城市。另外，农村经济更多集中于第一产业，这类产业附加值低，税收低。公共产品和公共服务的经费来源严重不足。第二，政府职能部门不协调。由于农村集体是最基层组织，在组织市政基础设施建设中，难以统筹安排，更多的是各自为政，各村集体自食其力，村与村之间互相缺乏有效沟通，发挥不出集约效应。第三，政府职能范围不明确。由于农村思想观念落后，农民希望靠政府解决各种问题，对市场经济的观点不了解，在面对市场的时候希望政府解决。而政府忽视市场的调节机制，更喜欢通过行政手段完成本可以市场调节可以完成的经济活动，导致效率低下。

（三）政策法规不完善制约城乡一体化发展。

由于政府在城乡关系的协调上还存在计划经济思维，或者是一些过时的政策法规还停留在计划经济思维之上，导致政府在政策法规上还存在着城乡差别。“重城轻乡”“重工轻农”的思想依然存在。政策的偏向性上还是重点在于城市，制约了城乡一体化发展。另外，政策执行力不足。由于城市市民维权意识高，信息传播快，一些政策的执行上效率比较高。但在农村，很多农民不了解政策，基层政府对一些政策在落实上打折扣，变形走样。

（四）无序、盲目的城市化

我国总体城市化水平依然较低目前中国城市化率只有51.27%，因此我国的城乡一体化还需要城市继续吸引大批农民进城，但是目前我国的城市建设的问题较多：一是城市发展缺乏长期规划，城市的基础设施，交通状况难以满足迅速增长的城市人口，交通拥挤，环境污染，无法入学等等一系列城市病阻碍着农民进城。二是城市功能定位趋同，城市发展没有特色，单一的发展模式，但是城市与城市之间区分互补，产业缺乏协同，城市的发展协同作用不足，甚至出现城市和城市之间相互竞争，这样发展的城市吸收新增人口的能力也十分有限。

（五）城乡利益调整矛盾逐渐突出

加大对农业和农村的基础设施、公共服务和社会保障体系建设资金在财政收入一定的情况下，就需要对财政收入在城乡之间进行分配，这个分配过程中引起必然城乡矛盾。而通过加大财政赤字的方法，保障农村投入有难以为继。

随着城乡一体化不断深入，城市中的既得利益集团的利益会被打破，从而引发既得利益集团的不满，产生改革和稳定之间的矛盾，使得城乡一体化进程受阻。

三、加快城乡一体化进程的对策

（一）界定政府职责范围

明确职责，加大资金投入，协调各个部门的权益。由于我国中央地方分税制的税收制度，财政收入上存在中央财政与地方财政。在实际操作中，各级政府存在职责不明确，责任不清晰的问题。明确处理好中央与地方财政的职责范围，特

别是中央政府和地方政府在对农民的投入上，必须明确具体责任范围，如涉及农村的基础设施建设、义务教育、基本公共服务、重要公共商品的提供应明确由中央政府埋单，而涉及农村自身建设和农民改善性基本需求，则由地方政府予以适当的财政支持。

（二）合理规划城市发展，保障农村土地的合理使用。

避免盲目扩大城市发展，勿让人的移动落后于城市的盲目扩张。通过制定合理的城市发展规划，使得城市的发展依据科学的发展规划，不盲目扩张城市，在保证农民耕地的情况下，有特色的发展城市。改变城市的面貌，使得城市能够吸引农村居民的迁入。

（三）强化政府平衡社会利益的功能和作用

第一，完善覆盖城乡的公共财政体系。通过加大财政投入继续深化义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务改革，不断缩小城乡在公共服务的差别，通过完善的城乡公共财政体系来平衡社会利益的功能，让农村的人们也能享受到城市里一样的教育、医疗、和社会保障，缩小城乡差距，加快城市一体化进程。第二，建立城乡一体化就业服务体系。统一的就业服务市场一方面帮助农村地区高效率转移农村富余劳动力，有能力的农民转变身份，进入城市从事劳动。同时保障对失业农民提供社会保障，使农民能够真正城市化，转化为市民。另外对部分技能不达标的农民积极开展培训，通过提高劳动技能，进入劳动力市场。

（四）积极推进农村土地产权制度改革

建立城乡统一的建设用地市场，是加快城乡一体化的有效途径。在城中村改造，卫星城建设，工业新城建设等城市扩张过程中，农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途，就如同城市的建设用地分为商贸用地，住宅用地，工矿企业用地，公共设施用地等，按照不同的规划，形成不同的内在机制和定价原则，政府在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设土地流转市场，使得农村集体土地能够为农村建设融资，用于统筹城乡发展。

参考文献：

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