3.加强公务员队伍的建设

7.政治行政二分法的历史使命 7.1政党分肥制

“政党分肥制”是美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度,大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者,其最能显示`分肥'特点的是它任命公职不以能力大小为准,而是以效忠程度为据。在他们的眼中大选获胜后就赢得了一切,政府的公职应该由获胜的政党来任命。这种根据政治效忠程度来任免公职的作法实际上早在华盛顿时代便已存在。毋须质疑,政党分肥制的兴起,给当时的美国社会带来了巨大的不良影响。不过无论如何,它的兴起也有一定的历史合理性。如果我们把焦点放到更为具体的历史情境中,审视美国两党制形成的整个过程,可以很清楚地看到,政党分肥制是在现代政党政治发展过程中形成并发展起来的。从理论的高度来说,政党分肥制得以作为一种原则和制度形成并发展,在很大程度上实际上是政府协调运转的一个要求。政府的各个机构之间要想协调运转,就必须在国家意志的表达机构与执行机构之间寻求某种协调,即古德诺所言的政治对行政的控制。而美国的体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基础上的。一方面,在联邦制度实行之初,纵向的政府权力是相当分散的。众所周知,北美独立之初的邦联政府是相当软弱的,在处理国内外事务时缺乏足够的权威,而各州也常常自行其事,由此可知,当时国家意志的实际执行委托给了不受任何有效控制的地方自治机构。在这种情况下,州与州之间、州与国家之间具有一定的独立性。各个集团

11

之间还有不同利益之争。在这种情况下,国家意志的表达与实际执行之间必定存在着较大的脱节。而1830年代以来,工业革命的进行,使州际之间的经济联系与人员流动得以加强,海关、铁路、河道、公路运输也需要在全国范围内加以统一的管理。但是这种绝对需要的协调性要求根本就无法在政府内部得到实现。在这种情况下,要在法定的政府体制中实现政治对行政的一定控制也就不可能了,那么怎么解决这个问题?同时,我们已经看到,政党在选举活动中起到了非常重要的作用,承担了国家意志表达的重要工作。因而,从政治理论的观点考虑,政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权力的官员,主管的或从属的、委任的或是选任的,都置于美国政治体制中承担协调政治与行政的功能任务的团体—“政党”的控制之下。也只有这样才可以实现政治对行政的一定程度的控制。很明显,由于当时缺乏全国统一的各类法典来实现这种政府成功开展行政工作所必需的协调,从而使得政党分肥制浮出水面并得以发展,将各类行政管理职位在一定时期控制在一个政党手中,实现一定的行政集权并借此协调国家意志的表达与国家意志的执行。可见政党分肥制是西方国家的权宜之计,是不得已而为之,是为了实现政治对行政的相对控制,保持政策执行中的连贯性而作的一种制度设计。然而政党分肥制,并不是解决这个问题的良药,这无异于饮鸿止渴,长此以往如何解毒?

7.2政党分肥制的弊病

政党分肥制给当时的美国社会带来了诸多弊端,主要体现在以下几个方面:其一,严重地影响了总统的正常工作;几乎每一个总统当选

12

后都会被求职的“党魁”所包围,总统不得不花费大量的时间与精力来应付这些将其推上宝座的党魁,总统的权力十分狭小。

其二,文官素质下降,管理松散,人浮于事,工作效率低下。在政党分肥制中,能力大小对大多数官职的选拔,己不是先决条件。官职任命主要基于政治考虑而不是工作的需要,这些上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心。政治对行政的过度控制最终容易导致无效率的行政,因为这会使行政官员们感到,要求他们做的并非是努力改进自己部门的工作而是对党的效忠。另外,党派之间为了争权夺利,每当新一届政府上台,即将下台的政党便拼命扩大文官队伍安插闲职借以束缚下届政府的手脚。这在客观上为行政低效率和官员的腐败埋下了祸根。

其三,分肥制所带来的争权夺利之风日益严重,这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利,在各地建立起了政党机器,而它又操纵了选举,这使政治离开了大街钻进了密室。使得早期资产阶级革命先行者们所追求的民主、正义完全变了样。

其四,政治对行政的过度控制必然带来权力的高度集中,而这种集权必然会引起大量的腐败活动。引起了人民对于政府的不满。早期的理论家为了实现对权力的制约苦心设计了三权分立制度,可是到了这个时期行政的高度集权成了对它们的嘲讽。这就产生了为分权而设立的政党竞争最终导向集权的逻辑悖论。难道民主的代价真是政治上的独裁。

7.3现代文官制度的发展

13

政党分肥制的扩张所带来的诸多弊端,使文官制度改革也就成为历史发展的必然趋势。而这场改革以`《彭德尔顿法》为标志,《彭德尔顿法》是改革运动所取得的辉煌成果。它的颁布,标志着以考绩制为核心的美国现代文宫制度初步形成。

第一,彭德尔顿法规定建立文官委员会这样一个专门机构来统一领导文官事务。委员会由三人组成,同党成员不得超过两人,由总统提名经参议院同意后任命,职责是协助总统制订有关文官制度的规则,组织公开竞争考试,监督和调查文官法规的执行情况,建立一个超脱于政党政治竞争的文官管理机构。

第二,将公开竞争考试作为选拔文官的手段,录用官员遵循从高分到低分的择优原则。受任命的官员必须从最低级开始工作。文官的竞争须经文官内部的竞争考试,从而确立了“考绩制”原则。第三,为了防止文官在执行政策中的政治倾向,要求文官烙守“政治中立”的原则。文官可以是某党党员,但不得进行任何政治活动和政治性捐款,不得因拒绝这类活动而遭到免职。由此可以看出,彭德莱顿法已经具备现代文官制度的一些基本特征,标志着美国现代文官制度的初步形成。从中不难发现政治和行政相分离这一思想的影子。

8.行政学独立的思想渊源

8.1自由放任主义思潮与国家治理理论

自由主义思潮是西方国家主流的政治思潮,自由主义思潮的发展是西方国家历史演变的自然产物,自由主义思潮对西方国家,治理理论有着深远的影响。“三百多年来自由主义经过了传统自由主义和现代

14

自由主义两个历史发展时期”，传统的自由主义是资产阶级反封建的历史产物。以人性论和个人的自由为基础,提出了一系列政治主张:首先,关于人的自由问题,提出了人的自由受到法律的保护任何人都不可以侵犯。“生命诚可贵、爱情价更高、若为自由故、二者皆可抛”的诗句表现的正是人们对于自由的向往,同时也在一个层面上说明西方自由主义思潮己经深入到了普通民众的心里;其次,关于国家的建立的问题,不管是霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》、还是卢梭《社会契约论》都对国家建立于“社会契约”和“人民同意”的基本观点有着深刻的论述。可以说“主权在民”是西方政治思想的重要组成部分;再次是关于国家权力的制约。传统自由主义对国家的支治理产生了深远的影响。在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度,“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约,特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大,在国家治理上,主张国家对社会的放任。“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。到18世纪末叶,己有相当大量的进步意见,主张社会如果不受干预,本质上就能自我调节。”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。行政不可能干预社会,也就是行政不能插手对“公域”的管理,在这一时期行政表现的是政治的统治职能,行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具,因此行政学也还没有作为一门独立的、“反自由放任主义思潮”与国家行政理论 8.2、“反自由放任主义思潮”与国家行政理论

笔者在这里说的“反自由放任主义”思潮其实就是现代自由主义,

15

之所以将现代自由主义称为反自由放任主义是因为在国家的治理方面,现代自由主义与传统自由主义不同,主张政府可以对社会进行干预。19世纪末20世纪初主要的西方资本主义国家相继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆的利用对市场的垄断,盘剥工人阶级和中小资产阶级。由于传统的自由主义主张国家对社会的放任,反对国家的干预,因此国家就无法实现对社会的调节。广大人民不仅没有得到工业文明的恩泽反而生活在水深火热之中,工人运动不断的兴起;另一方面资本主义进入垄断以后,客观上要求国家能够在海外市场的争夺上、海外资源的利用上给与帮助,因此建立一个“强有力的政府”就成了社会各个阶级的共同的要求。现代自由主义,是对传统自由主义的一种反思,,提出了个人自由与社会控制的界限是个人的行为是否危害他人。“密尔,还明确提出实行有限度的放任主义,国家必须发挥作用,实行一定程度的干预。”这一时期人们在对政府持一种比较积极的观点,认为政府可以介入社会公共事务。这在客观上是对行政学的发展奠定了思想基础。对社会公共事务领域的介入使得行政学的研究进入到了公共行政阶段,在公共行政阶段行政学第一次取得了独立地位。再来看看现实条件是如何催生了行政学。

16