欧洲议会是什么？离真正的超国家议会

还有多远？

2004年6月10-13日，欧盟举行了其历史上规模最大的一次跨国议会选举，25个国家约3.5亿选民从1.46万名候选人中选出了2004-2009年新一届欧洲议会的732位议员。选举结果表明，除西班牙等少数几国外，欧洲各国反对党普遍取得胜利。可以说，此次选举是对各国执政党的一次打击，特别是对几个主要的大国德、法、意、英、波等国更是如此。据统计，保守党将继续作为欧洲议会内的第一大党团，紧随其后的仍是社会党团，而对欧洲持怀疑论的党派力量则有新的增长。

 综观本次欧洲议会选举，可概括为以下三点：  第一，选民冷漠，缺乏热情。

 本次选举既是欧洲议会1979年第一次直选以来的25周年纪念，也是5月1日新加入欧盟的10个成员国的首次参与，应该是件值得庆祝的大事。但与此次选举规模及官方的宣传声势不成比例的是，选民却极为冷漠，热情全无，投票率极低，只有不到45%。特别是与选前预测相反的是，新成员国的投票率比老成员国还低，只有约29%。

 5年前，有49.4%的选民参加了投票，而在1979年第一次议会直选时是63%，可以说欧洲议会的投票率是每况愈下，今年更是创下新低。这种现象既反映了欧洲人对欧盟运作情况的不满，也是欧洲人对本国执政党无声的抗议。还有不到一星期欧盟就要召开首脑会议，讨论通过欧盟宪法，但面对选民如此缺乏热情，宪法的谈判和通过更平添了些许难度。  第二，没有出现欧洲范围内的跨国议题。

 欧盟官员希望欧洲议会选举能有跨国议题的出现，如关于欧盟内的决策机制改革、宪法是否需要公投通过、移民问题及土耳其的入盟问题等。但在选举中，这些议题都没能成为跨国议题，除了环境问题，没有出现一个真正意义上的欧洲议题。国家及地区层面的议题成了竞选的主导问题。  伦敦经济学院的一位教授说：“每次欧洲议会选举时，人们都力图找到一个欧洲范围内的议题，但这却从来没能发生。”“即使这是一次关于欧洲的选举，最后却变成了国家领导人与选民是否喜欢政党领导人之间的一场‘选美比赛’。谁会真正是为了宪法或土耳其去投票呢？”  第三，执政党受到惩罚。

 在这次欧洲议会选举中,德国执政党社会民主党遭遇了二战以来最惨重的失败，得票率仅为20.6%。在野党保守派基民盟则成为赢家。基民盟领导人默克尔称选举结果是政府的灾难，并清楚表明德国的选民希望改变政府的愿望。可以说，德国的选民是利用这此选举的机会，对国家经济发展的停滞和政府在去年推行的改革表示了不满。法国总统所在的中右政党表现更差，只得到约16%的选票，相比之下，主要反对党社会党则得到了29%的选票。同样，布莱尔的工党和意大利总理贝卢斯科尼的中右政党都因其在伊拉克问题上的立场受到沉重打击。

 另外，与上届议会不同的是，欧洲怀疑主义党如英国的独立党及波兰的自卫党等在欧洲议会内获得了更多的席次。欧洲怀疑派既包括不愿意过多让渡国家主权的国家主义者、不赞成欧洲联合的党派人士，也包括种族主义倾向严重的极右翼，其中一些人和政党甚至打出了退出欧盟的旗号。这种情况的出现无疑将使理事会与欧洲议会的关系更为麻烦。  导致这一现象出现的主要原因在于：

 首先，欧洲公民不清楚欧洲议会到底有什么作用，能干些什么事情。

 事实上，欧洲议会是世界上唯一经直接选举产生的多国议会，也是欧盟内唯一经直接选举产生的机构。在其产生以来的绝大部分时间里，虽然相比理事会和欧盟委员会来说，它是一个较弱的机构。但自1979年欧洲议会改为直接选举、特别是90年代以来，它的权力和地位都得到了很大提高。大体说来，它的权力表现在三个方面：

 1、它和欧盟理事会一起享有立法权，由于欧洲议会是一个经直接选举产生的机构，它可以帮助保证欧盟法律的民主性。议会与部长理事会一起决定着欧盟的大多数立法，在欧盟成员国新通过的法律中，这些法律就占了半数之多。议会的决策领域包括环境、消费者保护、内部市场、运输及与其他国家签订协议等。现在约80%的欧盟法律需要得到欧洲议会的同意。欧洲议会在过去5年里共通过了403项法律，这些法律都与欧盟公民的日常生活密切相关，涉及更严格的食品安全标准、废品回收、烟草制品的健康警示、禁止在动物身上进行化妆品的试验等等；另外，欧洲议会还阻止了欧盟与美国就交换航空安全信息达成的一项协议。院外活动人士就很清楚欧洲议具有的这些权力，在布鲁塞尔和斯特拉斯堡，针对欧洲议会的这类院外公关活动仅次于华盛顿，位居全球第二。但选民和媒体都没有注意到这些。

 2、它对所有欧盟机构特别是欧盟委员会实施民主监督，它有批准或拒绝委员会委员提名的权利，它还有权对作为一个整体的欧盟委员会进行弹劾。如欧洲议会对欧盟委员会腐败案的调查就直接导致了1999年桑特委员会的集体辞职。

 3、它和欧盟理事会一起负责欧盟预算，因此能影响欧盟的开支。对于作为一个整体的预算，它也有批准或拒绝的权力。预算案只有在欧洲议会

议长签字后才能生效。如欧洲议会曾经否决1980年和1985年的欧盟整体预算，也曾否决1882年的追加预算。在欧盟宪法草案中，议会在预算上的权力得到更大的增强，其合作立法的权力还扩展到了司法等领域。但对于欧洲议会的这些作用，选民并不清楚。

 当然，欧洲议会的权力和作用虽然不断得到加强，但仍未能改变其在大多数重大问题如税收、教育和外交等问题上仅具咨询作用的弱者地位。而这些问题对选民来说是最有影响力的，因而欧洲议会在这方面作用的缺失也在很大程度上影响了它的能见度，造成选民对它的轻视，仅仅把投票当作是惩罚政府的手段或者干脆不去投票。

 其次，欧洲选民对欧洲议会看法负面。

 对很多选民来说，欧洲议会是与一系列的特权、名目繁多的津贴和福利等不好形象联系在一起的。

 媒体对欧洲议会最集中的报道是议员的各种津贴和福利，如一名欧洲议会议员除了固定薪水外，每年的补贴可以高达10万欧元；工资收入较低的议员每年所得津贴可能高达工资的10倍。由于欧盟各成员国国情不同，每个议员在自己国家所拿的工资高低悬殊，所以这些津贴本来是为了平衡议员的总收入。但是欧洲议会却对津贴制度缺乏必要的监控，出现了一些营私舞弊的情况，引起了欧洲人对这一机构的不满。

 另外，欧洲议会的官方地址虽然是在法国南部城市斯特拉斯堡，但它的总秘书处却设在卢森堡，而且它一个月中又有三个星期是在布鲁塞尔办公。欧洲议会因此不得不在三个城市里都保有办公设施，很大一部分工作人员也不得不来往于三个城市之间，给欧洲人留下了“游牧议会”的不好形象，其来往费用也占用了欧洲议会预算的很大一部分。（欧盟机构地址的选择和更换需要所有成员国的同意，但法国拒绝议会永久驻在布鲁塞尔。）

 媒体还倾向于将欧洲议会描绘为一种奇怪的、与正常人不相关的东西，在这次选举中，新成员国中的一些奇特的候选人就吸引了更多的关注，包括波兰的两个真人秀电视明星，一名捷克的色情女演员和爱沙尼亚的一名超级模特等。

 第三，缺乏任何真正意义上的泛欧政治。

 议员是作为国家政党的成员参选的，然后再参加到欧洲议会里与其理念相近的一个党团。欧洲议会内并无真正的跨越国界的欧洲政党，而是由各成员国选出的不同党籍的欧洲议员按照意识形态的异同而组成党团。按照欧洲议会的议事规则，每位议员仅能参加一个党团，也可不参加任何党团。必须至少来自两个国家的欧洲议员才能组成党团，而且有其人数的最低限制。如果来自两个国家，需要有23位欧洲议员；若来自三个国家，则需要18个欧洲议员；若来自4个以上的国家，则仅仅需14个议员便可组成党团。因此党团成员跨越成员国越多，则所需人数越少。这种制度设计无疑是希望欧洲议员能超越