第一章 绪论

第一节 公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别 第一、公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果； 3、都要处理与外部环境的关系； 2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标； 4、管理方法和技术大同小异； 第二、两类管理在性质上的差别集中体现在： （一）公共利益目标与私人利益目标

1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。 （二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。 （三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。 （四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。 （五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。 二、现代社会变迁推动公共管理发展 。公共领域的如下变化发挥了重要作用： （一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。 （二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。 （三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。 （一）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。 （二）管理主体局限

行政管理学：政府或国家行政机关，忽视非政府组织的作用；公共管理学：政府、非政府公共组织 （三）管理理念与手段局限

管理理念——全能政府以行政手段实施全面管理

管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈

管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，导致机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。 因此，突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求 。 （四）管理对象与目标局限

1、行政管理学：（1）管理对象：?政府本身（人、体制、过程）?政府管辖范围的公共事务。导致结果： 注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

（2）管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。 2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标

第二节 公共管理学是时代的产物

具体分析，公共管理学产生的社会背景： 一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满

福利国家理念推动政府权力扩张，政府遭受评击表现在三个方面： 1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源； 2、政府管理范围太宽； 3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率 （二）经济衰退和财政压力的加剧：

福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。 （三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加； 2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

因此，必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。 二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。 2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。 （二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。 三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求 ，具体表现在以下几方面： 1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。

3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。

4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求” ，民众提出新的民主要求：

1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。 4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。 西方民主制深层次矛盾体现：?政府官员维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、?官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、?公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。

第三节 公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理

1. 公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。 ?非竞争性 指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应； 非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

?强调两点：第一，公共物品与私人物品的划分与社会制度无必然联系；第二，受社会发展程度和社会制度的影响，不同社会中公共物品的范围存在着客观差别。

2、公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。 （二）管理、公共管理与公共管理学

1. 管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

2. 公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。具体涵义：

①主体是政府和其他公共部门。 ②公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 ③由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整； ④对象（公共事务）的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众； ⑤公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准； 公共管理活动具体类型的“三分法”： ①公共政策－政府制定公共政策的活动；

②政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

③非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3. 公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。 总体看，公共管理学的重要特点： ⑴公共管理是一个整合性的概念。介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。 ⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。 ⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。 ⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。

⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性 ⑵理论上的包容性 ⑶学科的年轻性 二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。主体构成：公共组织（政府、非营利组织）个人（领导者、管理者、被管理者） （二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。 四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径） 企业管理途径（Business approach，B 途径）。 1. P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系，看重政治和管理层面。

①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。 2. B 途径公共管理的特征：主张师法企业 。

①偏爱企业管理原则； ③除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理； ②对公、私部门差异不作严格区分；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

3.P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。 （二）公共管理学的研究方法

1. 规范方法：用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。