（2）效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力 ②群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。

（3）考核方面： ①行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效 运用、立法满足要求、政治体制及时改革； ②政府机关效能：是否有合理完善 的制度；是否依法行政、推行政务公开、提高办事效率、开展优质服务。 4.管理成本。公共管理成本：指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：

①为维持政府机构运转所产生的费用，包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债 ②为履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等投入。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1.外部因素：（1）政治因素：国家政治稳定，政治生活民主化、法制化是公共管理活动正常进行的基本条 件，也是公共管理高效化的前提。

（2）经济因素：国家经济发展状况是提高行政效率的物质基础，公共管理体系的结构与功能要与经 济发展的类型和水平相适应。

（3）社会因素：社会集团、社会风气对公共管理绩效产生影响。

（4）科学技术因素：行政效率提高，很大程度取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。 2.内部因素:（1）组织因素①机构设置：公共管理机构功能是否齐全；行政机构是否精简；权责是否明确 ②职位的设置；③管理各环节的衔接。 （2）人员因素：人与事的关系；行政人员素质。 （二）公共部门绩效管理中的困难

（1）绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共 服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

（2）功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。 （3）绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。 （4）绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

（5）公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值 取向定位具有更多的争议性和主观性，阻碍公共部门有效实施绩效管理。 （6）公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。

（三）改进公共部门绩效的策略（实践创新、理论创新） 1.改进公共部门绩效的实践创新

（1）操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸 制度，两者互相配合，是组织目标和个人目标高度统一起来。

（2）建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人 员更负责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为公民提供更优良生存与发展环境 。 2.改进绩效的理论创新

（1）组织修炼论为学习型组织发展提供了方向

组织修炼论（Organization discipline）认为，未来竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为提高组织素质，必须进行组织修炼。“组织修炼”是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。 学习型组织具有五种技能或“修炼”： 第一，自我超越（Personal mastery）

①自我超越就是不断地理清个人的真实愿望，客观地认识现实；学习如何扩展个人能力；

②建立个人愿景是超越自我的前提，重要性方法是保持创造性张力；创造性张力是，是愿景与现实间保持差距，从而产生一种推动人们去创造并实现个人愿景的力量。

③自我超越成功与否很大程度上取决于领导者能否身体力行，做出表率。 第二，改善心智模式（improving mental models）

①“心智模式”指由过去的经历、习惯、知识素养、价值观等形成的基本的、固定的思维方式和行为习惯。 ②良好的心智模式帮助管理者做出有效和及时的决策，继而获得良好的组织绩效。

第三、建立共同愿景（building shared vision）。 共同愿景是被组织成员共同认可、向往、渴望的未来状态； 它既要体现组织成员的共同愿望，又能体现组织未来的远大目标。

第四、团队学习（team learning）。 是发展团队成员整体搭配与实现共同目标能力的过程，包括转换对话及集体思考的技巧，以便群体发挥出超乎个人才华总和的巨大能量。目的是要获得优于任何个人见解的意见和知识，而并非赢得对话，驳倒对方。

第五、系统思考（systems thinking）。 系统思考是一种整体性的思考方式，是一种看清复杂状况背后结构的修炼。①观察环状因果的互动关系；②观察一连串的变化过程；③观察整体；④把人们看做改变现实的主动参与者；⑤从对现状只做反应转为创造未来。

组织修炼对管理者提出的要求：①建立共同愿景；②评估组织状况；③组织策略；④组织变革。 （2）知识联盟论为组织创新提供了新的路径

知识联盟论（Knowledge linkage）：两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可

以是战略上的。 特征：①学习和创造知识是联盟的中心任务②知识联盟比产品联盟更紧密。

③知识联盟的参与者范围极其广泛④知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。 第三节 公共部门的目标管理。公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更多时候，运用将成果与目标进行比较的效能分析。公共部门绩效管理中，目标设定非常重要。公共部门组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理（Management by objectives，MBO）

（一）目标管理的含义

组织目标：组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一 旦目标确定，它就成为引导组织行为的重要的激励和方向。

目标管理：是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等 管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。 （二）目标管理涵义的变化阶段

1.作为一种管理哲学阶段。作为理念提出，难以作为管理方法付诸实施； 2.作为绩效评估工具的阶段。组织各部门设定短期绩效目标，实施自我考评；

3.整合组织与个人目标阶段。①参与：组织成员参与；②学习：个人发展目标与组织目标相融合； 4.重视长期和战略后果阶段。兼顾短期和长期目标；

5.系统改善生产力的阶段。目标管理有效运用必须整合关键管理活动，成为一套管理系统。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标： 设定过程中要注意：

1.透彻分析判断组织拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，由此判断自己有无核心专长。 2.透彻分析组织外部环境及构成环境的因素的未来变化。 3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。 4.组织目标应可量化，即可用一系列相应指标来反映和计量。 （二）目标的具体化

1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。

2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。

3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。

（三）目标完成检查和业绩考评

1.目标管理核心思想：把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩衡量标准。目标管理全过程的最后工作：根据初期下达目标对各方工作业绩进行检查和考评。

2.业绩考评的两种方式：①组织各层次各部门各成员的自我考评

②组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评

三、目标管理的实施

（一）实施目标管理的前提

1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。

（二）有效地设定管理目标 。1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。 （三）目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。

为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（P217）

1.目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。 2.方案的参与者必须事先准备。

3.目标设定者需要指导纲领的协助。 4.目标体系必须能够被了解。 5.目标的达成可能无法正确反映绩效 6.目标的时间周期最重要 7.目标设定的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。 8.将目标直接运用与报酬系统会引起负面的边际效果。 9.目标管理亦有缺乏弹性的可能性。 10.管理系统应加以监测并且在开始时要保持稳定。 11.组织氛围必须支持生产力的追求。 12.高层主管人员应积极投入设定的所有目标并传达到组织的较低层级。

13.管理的生产力需要加以衡量。 14.高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。 15.目标管理必须被视为一个管理系统。

四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限

（一） 1.目标管理的优点：

①激励明显。各层次部门成员致力达成使目标为内在激励、目标实现并获得报酬，激励效用更大。 ②管理有效。结果式管理：只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率。 ③任务明确。明确组织目标、结构体系、分工合作及各自任务；实施过程中发现缺陷并及时改进。 ④控制有力。作为控制方式，目标受到检查督促；考核体系为组织高层监督提供依据。 ⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。

1.目标管理的缺点：①容易注重短期目标。忽视长期目标。 ②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难； ③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。 （二）目标管理在公共部门应用的限制

1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。 2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。

3.公共部门目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

4.目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划。

第八章 公共管理的责任与监控

第一节 公共权力与公共责任 一、公共权力与公共责任

（一）公共组织发展及公共权力的形成 ：公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。 （二）公共权力的内涵及其特性。1.公共权力的内涵

①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者； ③公共权力的最终作用对象是公共事务。 ②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。 ④公共权力的目标是谋取公共利益。 2.公共权力的特性：与一般权力相比具有：

①社会性：公共权力属于全体社会成员，基本职能来源于社会并服务于社会，具有广泛的社会影响。 ②政治性：公共权力是为统治阶级服务的，政治过程表现为对公共权力的争夺。 ③工具性：公共权力是争夺利益、达到目的的有效工具。

④独立性：表现在公共权利与公共利益的分离。可以有益于公共利益，也可以对其有害。 ⑤多元性：公共权力可以由不同主体行使，具有多种社会功能，产生多种社会效果。

（三）公共权力与公共责任的统一。公共组织获得直接或间接授权的同时也承担着相应的责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任。 二、公共责任的性质与落实

（一）责任的概念：主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任具体形式：职责和应尽的义务。 （二）公共责任的性质

1.它是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；

2.它是一种义务。接受权力就需承担为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；

3.它是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础。 （三）公共责任的落实

1.公共权力与公共责任应权责对等。公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多大责任。

2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控是监督和约束公共权力行使过程，评价公共权力作用效果、落实公共责任的有效方式；

3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。不具备客观能力的，不赋予其公共权力。