学习借鉴西方国家“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。 引入市场化管理方法，提高政府行政效率，引入市场化管理方法，建立政府再造模式：

（1）既抛弃西方国家混淆公私经营部门的差别、完全私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我 国政府改革。政府公务人员需要企业家般创造精神，需要结合国情探索中国特色公共服务市场化管 理方法。需要政府创建良好法律与制度环境，解决市场化过程中的问题。

（2）政府在投融资方式上放开管制。改变传统政府直接投资的方式，创建新的投融资制度； （3）要求政府积极培育社会力量。由不同的社会组织承接完成原属于政府的公共服务职能，协助政 府办理具体事务，为企业提供信息与咨询服务，起到沟通政府与企业的作用。

四、我国政府的再造模式

（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府是公共利益的代表；重视行政资源的有效利用以及公共服务的公平，实现社会正义；政府决策应具有开放性，重视社会公民的参与。

（二）从控制导向的管理到服务导向的管理：施政目标由民众期望和合法期待决定；民主评估的绩效考量；政府传输服务；对使命、顾客、成果的认同；办事考虑民众的实际情况；民众参与领导。 （三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。 （四）从国家单独治理到国家与社会共同治理。

（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。①改革政企关系，国有企业逐步性竞争性生产和经营领域退出，压缩国有企业规模；②政府公共管理职能与企业的经营管理职能彻底分离，是企业真正成为市场主体；③引入竞争，通过贸易自由化、放松准入、停止补贴和支付转移等方式提高企业竞争力；④完善国有企业激励机制和制约机制，既赋予企业更大经营自由权，又引入稽查机制、业绩评议等监督机制。 （六）从中央集中权力到适度的地方分权：给予地方政府必要的权力，让地方政府有更多因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。

（七）从官僚组织到适应型组织：①对环境具有开放性，强调将公众视为顾客的公共服务导向；②实行政策制定与执行分离，强调战略管理；③改变组织机构，是组织机构扁平化，减少管理的层次和环节；④改变组织内部集权结构，授予下级职能；⑤重视决策参与和组织参与；⑥建立网状型沟通；⑦强调团队精神以达到对团队的整合与控制；⑧建立跨部门与多功能的咨询组织。

（八）从人治到法治。政府必须要法律规制、服从法律，接受法律约束和控制，使公民各项权利得到保障。

第十章 非政府公共组织

第一节 非政府公共组织概述

一、非政府公共组织的内涵：指那些独立与政府与企业之外的不以盈利为主要目的得各类社会组织。 二、非政府公共组织的特征和主要类型

（一）非政府公共组织区别于其他社会组织的特征有：

1.非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，从事的活动与服务要有公共性。 2.在公共管理过程中，保证其所从事的管理和服务活动具有客观性和公正性。 3.参与公共管理活动的范围广、领域宽，并提供大量的、直接的服务。

4.参与公共管理活动的形式不断变化，内容更加丰富，适应高度专业化分工和社会化发展的要求。 （二）非政府公共组织的类型（5种）

1.公共事业组织：包括事业单位和民办非企业单位。

①事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。②民办非企业单位是指企事业单位社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

2.公共企业组织：以公共利益最大化而不是以盈利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织，负有克服市场失灵的公共政策义务；政府通过投资或控股，对这类企业拥有不同程度的直接控制权，政府的国有企业。 3.社会中介组织：指介与政府和社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织，主要职责是为社会提供某种专门性服务。以其经济属性看分为：①非营利性中介组织：具有公益性特征。②营利性中介组织，执行性的、服务性的，经营活动有明显的营利行为，存在价值是为市场其他主体提供中介服务如律师事务所、会计师事务所。

4.社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种工会、共青团、基金会、行业协会等。

5.民间自治组织：指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如居民委员会、农村村民委员会等。他们有依法成立和公益取向的特点，为本辖区公众提供公共服务、管理公共事务，完成政府委托的公共事务。

三、非政府公共组织的功用

（一）非政府公共组织的社会作用

1.社会服务功能：中介服务：将需要者和提供帮助者联结起来，如各级工会组织。 直接服务：为有服务需求的人士提供直接的服务。

2.社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合。他一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法规时参考；另一方面协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。

3.社会评价和裁断功功能：对生产和消费的产品做出客观、公正的评价；没有行政级别、不受地域限制， 当事人自由选择的公平独立裁断的组织； 4.社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；

5.社会协调代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格局；

6.倡导社会文明职能：非政府组织倡导的关心人类、坚持人道主义精神及其社会价值观，具有提高公民素

质、倡导社会文明的积极作用。

非政府公共组织发挥社会作用的主要途径：即传统途径与现代途径。

传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。

现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，作用更广泛、影响更深入。 （二）非政府公共组织的政治功用

1.政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规范自己的制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。

2.政府权力的监督者：为人类自由结社提供了空间，以公共利益为目标，保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动唤起民众的公共意识，监督影响政府公共决策，是制衡政府权力的重要社会力量。 3.民主价值观的培育者：非政府公共组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则； 4.公民参政素质的促进者：培养公民正确参政意识；提高参政技能，引导理智参政。 （三）非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能

1.促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能； 2.培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观； 3.推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系； 4.形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。

第二节 非政府公共组织的发展状况及趋势

一、非政府公共组织在国内外的发展 二、非政府公共组织的内在局限性

1.志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非政府公共组织能募集到资源间存在巨大缺口。 志愿性缺失还表现在：①慈善活动的狭隘性；②慈善组织的家长作风；③慈善组织的业余性。

2.独立组织的非独立性：非政府公共组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三者间界限十分模糊，部分非政府公共组织与企业的活动没有区别。 一些非政府公共组织受资助者影响，去开展体现资助者价值的活动，失去了其本身的独立性。

3.政府职能的虚假转移：非政府公共组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完全说明政府职能就完成了转移。政府职能转移有着复杂的社会背景，存在着不确定性。

4.受到责任和腐败问题困扰：非政府公共组织成立的初衷是为公益事业，随着组织发展，结构和人员朝官僚化方向发展，最终导致组织公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。特别是规模较大、资金较多的组织 ，存在公共责任缺乏问题。

三、非政府公共组织的发展趋势

（一）非政府公共组织在西方国家的发展趋势

①努力提高知名度；②明确法律地位；③密切与政府的合作；④大力倡导慈善捐助 ⑤提高公众的信任度；⑥实施专业化发展战略；⑦非政府公共组织的全球化 （二）非政府公共组织在中国的发展展望：要清醒看到现实存在的积极因素：

1.社会基础在改善。随着经济发展社会繁荣，人们关心社会公益事业，凡事依赖政府的观念已被打破，人们通过互助协商方式解决问题，为中国非政府公共组织发展提供重要的文化基础。

2.政治民主化在推进。多元化趋势使政府不再是社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，单位制度观念淡化，基层政权选举为代表的政治民主化稳步推进，有利非政府公共组织发展壮大。 3.公民参与意识在增强。公民社会参与热情高涨，公众参与机制逐步发展健全。

4.非政府公共组织自身能力在提高。非政府公共组织在面临各种挑战和机遇面前，能力正逐步提高。 5.相关法制规范体系的建立。我国政府正在建立非政府公共组织登记管理方面的法制规范体系。 （三）促进我国非营利组织发展的措施 （第一版删减） 1.鼓励建立政府与非政府公共组织间合作关系；

①政府应认识到非政府公共组织的优势作用，鼓励促进其发展：贴近基层专业创新客观公正方式多样手段灵活，是政府和市场的有益补充； ②非政府公共组织应摆正与政府的位置：是友好合作，不是对抗和取代 2.创造良好的环境培育非政府公共组织发展；非政府公共组织产生发展的前提：国家政治体系高度制度化；经济发展程度足以突破财政限制；社会自治传统、公民保护自我权利意识形成。 3.政府制定扶持非政府公共组织发展的相关法律、政策； ①改革成立制度：取消许可批准制，实行登记备案制

②取消“挂靠制”，保证非政府公共组织具有民间性等特性：成为民办官管的组织 ③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追惩，正确引导

④建立监督和评估政策：管理非政府公共组织的主要手段，建立社会信用。 4.非政府公共组织积极加强自身的建设；

①坚持民主作风，支持社会多元格局，促进社会自我管理改善；

②提高人员素质，加强人员管理：有效激励机制、民主科学的领导决策机制；

③保持对弱势群体的关怀：争取参与权利，争取社会公正，避免两极分化，维护安定团结； ④加强科学研究，保持创新能力：新技术、新生产方式、新社会组织方式。

第三节 事业单位

一、事业单位的内涵

事业单位是指国家为了社会公益目的、由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办视的，从事科学、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。

二、事业单位的主要特征（三方面）

（一）从事社会专业服务是事业单位的主要职责：承担的社会服务是全方位、多功能的。

（二）绝大多数事业单位是以脑力劳动为主的知识密集型组织，提供的服务以知识和精神产品为主。 （三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。

三、事业单位与其他社会组织的区别

（一）事业单位与行政机关：①性质不同，行政机关是代表国家行使行政权力的机构；事业单位是从事某一特定领域社会服务活动的实体组织。②职能不同，行政机关是依法管理国家和社会事务；事业单位是提供某种服务满足人们的社会文化生活需求。 （二）事业单位与企业：

①活动性质不同，企业从事商品生产、流通、经营和服务性活动，以生产物质产品为主要劳动成果；事业单位从事非生产性活动，以生产精神产品和知识产品为主要劳动成果。 ②活动目的不同，企业以盈利为目的；事业单位以社会公益为目的。

③成立条件不同，企业需依法登记取得企业法人资格才能从事生产经营活动；事业单位是依法批准设立，从事有关业务活动。

（三）事业单位与社会团体：

①组成形式不同，社会团体是由公民自愿组成，实行会员制的非实体组织；事业单位是由特定机关审批，按照专业服务的需要确定其组织形式的专业技术实体。

②设立宗旨不同，社会团体是实现会员共同意愿；事业单位是为了社会公益。

③设立程序不同，社会团体经依法登记取得社会团体法人资格后成立；事业单位经审批机关审批后成立，在依法进行事业单位法人登记。 （四）事业单位与民办非企业单位：

①举办主体不同，后者的主体是企事业单位、社会团体、其他社会力量及个人；事业单位主体是国家机关和特定社会组织。②资金渠道不同，民办非企业单位是非国有资产；事业单位是纳入国家预算管理的。

四、事业单位的类型（P297 ）

五、我国事业单位目前存在的问题及改革

（一）我国事业单位存在存在的问题

1.管理体制不顺，缺乏生机和活力。①行政职能延伸到事业单位，以事代征政，混淆事权；②事业单位事务交由政府，政事合一，导致政事职责不分、职能交叉、机构重叠、关系不顺；③管制过死、管理方式手段单一。④政府包揽过多，抑制社会民间多渠道办事业。 2.财政负担沉重，事业单位面临困境

①国家财政承担无限责任，致使财政负担加重。②事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限 3.布局结构不合理，资源浪费严重