3.发展趋势：①诱发公共危机的因素不断增多，危机发生的更加频繁；②公共危机的种类日益增多，危害性呈增长趋势；③公共危机信息扩散速度加快，波及的范围越来越广；④单一性公共危机事件减少，符合性公共危机事件增多；⑤地区性危机事件减少，跨国性危机事件增多。

二、公共危机管理概述

（一）公共危机管理的内涵与特征

1.公共危机管理又称“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策和管理活动——即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少和消除危机的危害，甚至将危及转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常稳定。 2.公共危机管理的特征

（1）主体的整合性：强调统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。

（2）处置的时效性：以预防为主是最主动、积极的危机管理态度；一旦发生，在最短时间内处理得当， 做到危机不扩大、不升级、不蔓延。

（3）过程的阶段性：危机管理的一套系统的过程和循环，分为疏缓、准备、回应、恢复四个阶段， “回应”是最核心、最具挑战力的活动。

（4）手段的强制性：管理过程中，政府运用行政紧急权利，采取一系列紧急措施，包括即时行政强制措 施，必要时中断某种法律法规的实施，暂停或限制部分公民宪法权利。 （5）技术的专业性：更多技术性风险导致的技术灾难频发，危机管理的技术含量逐步提高。 （二）公共危机管理的过程（四个阶段）

1.疏缓、检测阶段：危机的疏缓包括消除或减少灾难出现的机会或影响的一切活动。该阶段是危机管理的前提，作用是发现违纪的存在，为防范危机提供依据。

2.准备、预警阶段：指做出计划，已确定在危机出现的时候如何有效的应对，包括危机规划、危机训练、危机的资源准备和储备。该阶段是危机管理的关键，能够以最小的成本取得最大的利益。

3.应急处理阶段：对已发生的危机，政府部门根据事先制定的应急预案，采取紧急行动，通过各种反危机措施，控制或解决正在发生的危机，尽力减轻危机的损害，保护人民生命、财产安全。该阶段是核心，整个过程中最复杂、最困难的阶段，要求人们做出快速、有效反应，及时制止危害蔓延。 4.评估恢复阶段：

对危机造成的危害和影响进行评估，在此基础上通过各种措施，恢复正常的社会秩序，做好重建工作。 （三）公共危机管理的原则

1.美国坚持全面紧急事态管理，含义包括：①对各种类型的灾难及其后果实施管理；②对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领导；③对紧急事态的全过程或生命周期实施管理；④对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配与使用。

2.我国公共危机管理中坚持的原则

（1）生命第一、以人为本的原则；（2）第一时间、效率优先的原则；（3）信息畅通、协调一致的原则 （4）以防为主、平战结合的原则

①树立危机意识；采取预防措施，做好防范工作；②平战结合：指平时危机的预防管理与危机爆发的应急管理相结合，实现其组织体制、工程建设、准备应急、指挥程序等方面的有机统一。 （5）分级管理、适度反映的原则

①对危机本身的分级管理；②按照公共部门等级进行划分，有中央政府和地方政府

（6）依靠科学、保障有力的原则。①决策时充分发挥专家作用，依照客观规律办事；②有科技支撑

三、公共危机管理的运行机制（P330）

（一）公共危机预警机制：1.培养危机意识；2.进行危机监测；3.编制应急预案；4.发出危机预警。 （二）公共危机处理机制：1.快速反应机制；2.高效沟通机制；3.高校信息管理机制；4.科学危机决策机制。 （三）公共危机善后机制：1.恢复与重建机制；2.评估与反馈机制。

第三节 公共管理新模式的探索 一、单一模式论

（一）企业型政府

1.企业型政府的含义。企业型政府（Businesslike Government）：是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的一种政府状态，是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。

①与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。“企业精神政府”或“企业家精神政府”。 ②“企业家”并非专指私人部门从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大收获的人。“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者，即被称为“公共企业家”。 2.企业型政府的原则：奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出“企业化政府”的10原则：

（1）起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应无所不在，政府主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），不是直接提供某项服务（划桨）。

（2）社区自主的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。 （3）竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。

（4）任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任

务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。

（5）结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量的标准。

（6）顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。

（7）企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。 （8）前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型政府重视战略思考和长期规划，通过预见性决策，用少量的费用预防问题的出现而不是用大量的费用治疗出现的问题，危机管理的能力较强。

（9）分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力提高生产力。 （10）市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、主动、非官僚化的，它抛弃对行政性计划的特殊偏好，将自己的职责定位于组织市场，并努力将市场机制引入到公共部门的管理之中。

（二）无缝隙政府。“无缝隙”指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。 “无缝隙政府”是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式，顾客导向、竞争导向、结果导向是构建无缝隙组织的重要内容，它使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客能够何时何地得到想要的服务，真正实现“为民服务”的目标。

1.顾客导向 ：组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。 （1）站在顾客本位进行思考。组织关心顾客而非自身，重视问题而非产出。政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧围绕顾客展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客需求为转移，以顾客满意度作为政府运行的最大使命和考评标准。

（2）将顾客视为主要资产。组织真正的资产是顾客，而非收支平衡、盈利增加或其他。顾客导向政府管理其他资源一样对顾客进行管理。

（3）以顾客满意作为组织目标。组织工作重点在于达到顾客的合理期待和愿望。顾客导向的政府必须做到顾客至上，民众优先，针对顾客需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（4）建立与顾客间的长期互动关系。①组织不仅根据顾客需要设计、提供理想的产品与服务，而且重视与顾客直接互动，随时了解顾客期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。 ②顾客导向社会中，公共服务系统以市民需要为中心设计，同时具备积极主动提供服务的工作人员，及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。 2.竞争导向

（1）引进公共服务的市场机制，改变对公共服务垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共

服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更有效的公共服务。 （2）政府利用竞争和顾客选择淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。 3.结果导向：是通过顾客和过程，强调积极的目标，具体的结果和产出，强调工作的实际结果、预算、绩效并重。全面预算管理、绩效管理、自我管理团队等是实践结果导向的重要工具。

二、

三、多模式论

（一）英国学者费利耶的四轮模式 1.

2.效率驱动模式：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理等。 3.小型化分权模式：组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘分离等。 4.

5.追求卓越模式：①强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

②在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权与非中心化。

③在自上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用。 6.

7.公共服务取向模式

基本内容及特征是：主要关注提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反应使用者的愿望、要求、利益，强调公民权理念；强调公民参与和公共责任制。 （二）美国学者皮德斯的四轮模式

1.市场化政府模式：要求政府按企业运营的方式实施管理

①传统的官僚科层制政府不适应新的社会环境变化，需要进行企业化改革

②提高组织效率的最佳方法是建立在市场基础上的机制代替传统的官僚机制，经过企业式改革的政府具备激励机制和竞争机制，使得政府资源获得最优配置。

③政府管理手段越接近市场，越有可能获得好的结果，可以充分利用契约、激励、税收收支等市场手段。

④竞争能够提高效率，使收入少而产出多；通过竞争可以打破垄断实现消费者主权与“公正主权”，可以提高公共组织部门内部员工的自尊心和士气。 2.

3.参与型政府模式

①传统的官僚科层的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。这既不能调动低级公务员的勤政积极性，又抑制他们创造潜能的发挥，导致行政效率低下，引起社会公众不满。

②扩大参与程度，让大量有思想、有才华的基层公务员参与决策，政府的业绩表现会更好；基层组织成员有更大的授权来参与决策过程，会降低政策的机会成本。③公民以投票方式决定政策议题的方法是这一模式关注的核心。④参与模式可以使政府决策人员获得制定政策所需要的正确的、全部或重要信息避免决策失误。⑤该模式的政治主张包括分权、放权于服务对象、共同协商等。 4.弹性化政府模式

（1）该模式强调面对经济全球化的环境变化，政府要有应变能力，能够有效地回应来自社会的新的挑战。 （2）该模式建议在政府内部采用多种可供选择的结构机制，在政府组织部门应不断创新组织结构，对行政组织进行重组，不断撤销旧部门，组建新部门，避免行政组织僵化，使组织具有灵活反应的能力。 （3）该模式关注如何避免行政部门的过分稳定性和僵化，因此，主张部门组织弹性化、管理方式弹性化、人员任用弹性化、工作目标弹性化。 5.

6.放松规制型政府模式 （1）

（2）放松规制型政府模式，是通过除去公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高办事效率，增进社会整体利益。 （3）

（4）主要思想：改变官僚体制下的官员严格按规章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜力和创造力，以令社会各阶层满意地创造性工作，增进社会的整体福利。

（3）主要内容包括：①强调官员的决策作用，主张弱化政治家的决策作用。在执行规章制度时，给予公务员更多的灵活性；②淡化行政组织结构，强化有效行动的能力。发挥官僚体制外因素的作用，以有效实现管理目标。③协调好各方面的利益关系，促进社会整体福利水平的提高。