2. 实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。 3. 案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4. 系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5. 比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。

6. 数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节 公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷 公共管理学在公共部门的经济职能定位：

①为市场经济提供基本制度框架和法律基础 ②组织各种公共物品和服务的供给 ③保护自然资源和环境 ④保护和维持市场竞争 ⑤调节收入和财政分配 ⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。 （二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

①将公共部门视为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者； ②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。 二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型

第二章 公共管理的理论与实践的发展

第一节 公共管理学的理论渊源

一、管理理论（理解记忆）

（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论。梅奥（J. E. Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处

于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，

（五）新管理主义理论（重点）。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。

3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。 二、当代经济学理论

（一）公共选择理论（Public choice theory ）

公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

1. 公共选择理论?基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。?它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。 ?公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。 2. 政治市场和经济市场在交易上的重要差别：

①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。

②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易； ③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。 3. 公共选择理论对公共管理学的理论启示：

①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和新的研究途径；

②对资本主义民主政治过程得矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；

③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。

（二）政府失灵论

政府失灵（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。 政府失灵：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。 政府干预行为的局限性表现及其原因：

1. 公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。 公共决策失误的原因：

（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。 （3）决策信息的不完全性。 （4）选民的“短见效应” （5）选民的“理性无知”。

2. 政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。

低效率原因：①缺乏竞争性压力 ②没有降低成本的激励机制 ③缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张。

（1）政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。内部性被看作是非市场缺陷和政府失灵的基本原因。 （2）政府部门扩张：包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

（3）公共部门出现自我膨胀的原因：政府是公共物品的提供者和外在效应的消除者；政府是收入和财产的再分配者；利益集团的存在；官僚机构的存在；财政幻觉。 4. 政府的寻租活动。

（1）寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。 ?寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。 ?寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。

?现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。 （2）寻租活动导致“政府失灵”的原因：

①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。 （3）“政府失灵论”对公共管理学的启迪作用：

①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；

②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上存在的偏差，弥补了政府行为缺陷研究的空白； ③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。 （三）代理理论和交易费用理论

1. 代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。 如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。 （1基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的

利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。 （2委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。

（3它关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源

耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。 2. 交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。

科斯（Ronal H. Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。

第二节 公共管理学科的发展历程（理解）

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。

公共行政学研究特点：①多采用制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。

1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学

2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）

1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。 2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。 4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。 二、公共管理时期（1980年至今）

（1）与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系； ②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。 （2）在实践上，公共管理力图解决三个问题：

①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些； ②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；

③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节 新公共管理（了解各国模式，重点学习经验）

新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。 一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点： ⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。 ⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。 ⑶扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；

增加私部门提供公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但民众真正需要的服务上。 ⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。 ⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。

⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。

⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。 （二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：

⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务