总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革：

（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：

1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。

2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：制度的全面重新设计与确立。

3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。社会发展程度四个衡量方面：

①社会企事业组织发育独立成熟程度②社会群团组织独立程度和参与意识③大众传媒对社会介入程度和自身现代化程度，促进公共组织自律意识的形成④公民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。 4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战；估计关系中的重大问题，要求各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。 （二）公共组织变革的目标

1.提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2.加强公共组织自身的稳定性、协调性。 （三）公共组织变革的主要内容 。1.公共组织职能的变革

①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。 ③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。

④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。 2.公共组织结构的变革 公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。包括纵向层级结构和横向部门结构。 ⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。 ②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。 3.公共组织权力关系的变革

权力分配关系发生调整：一般事务管理从集权型走向分权型，宏观事务管理从分权型走向集权型。 ①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。 ②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。 ③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

第四章 公共管理的物品及供给

第一节 公共物品的含义和类型

一、公共物品的含义

公共物品是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品而言的共享性物质产品和服务项目。 表：公共物品与私人物品的消费模式比较（P ）

二、公共物品的特性

1. 受益的非排他性：在消费过程中，技术上不能将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品受益范围之外；或者这种排除在技术上可行，但成本太高。

2. 消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

3.效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。（增） 三、判别公共物品的步骤 （图表P91~92）

四、公共物品的分类

（一）纯公共物品和准公共物品.依据是否具有非竞争性和非排他性这两种特性划分，可分为: （1）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品； （2）具有排他性与非竞争性的俱乐部产品。 （3）具有非排他性与竞争性的公共资源； （4）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品 俱乐部产品和公共资源都属于准公共物品

1. 俱乐部产品，特点是在特定限度内消费上具有非竞争性，同时在技术上很容易排他。特性在于：当消费成员超过一定数量时就会发生拥挤现象，破坏其非竞争性。

2. 公共资源：消费具有竞争性，但无法有效第排他，不能将不付费者排除在消费之外。

①对这类物品的消费不用支付成本，参与者在个人理性的驱使下追求利益最大化而不计较公共资源由此而支付的成本，导致集体非理性。②公共资源的竞争性意味着个体消费的增加会给其他人带来负的外部效应。 （二）混合物品和公共中间品

1. 混合物品具有较大范围的正的外部性。教育、卫生、科技都属于这类物品

2. 公共中间品：未被最终消费、而被用作投入、进入生产过程的公共物品。消费主体一般是厂商。

（三）全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品 （四）公共物品与公共服务

1. 公共服务是指向社会公众提供基本的、范围广泛的、非营利性的服务。具体来说： ①是面向大众的服务②用于满足人们基本生活需求的服务③内容十分广泛④非营利性的

2. 公共物品现实中的三种类型：①实物公共物品，如国防、交通设施②精神（规范）性公共物品，如制度、思想和文化③信息类公共物品，在不考虑知识产权和专利的情况下，具有共享性，如天气预报等。 五、公共物品和私人物品供给。市场机制供给和需求无效率的原因：两种效率损失

①在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起一种效率损失，即可能导致公共物品供给不足。

②公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品

效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。

第二节 公共物品的供给

一、公共物品供给的特点

①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力； ②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给； ③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；

④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于市场需求。 因为光盘内公共物品消费的弹性和可替代性总体大于私人物品，因此供求非均衡一般不会导致过剩或短缺危机。 二、政府机构与公共物品的供给。 政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别： ①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。

②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供公共物品，往往与较高的成本相伴随。

③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。

④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。图 10-3（A/B） 有助于解释这个结论： （图P99） 三、公共物品有效供给的条件

（一） 帕累托最优供给量 （图P100）【不懂，查资料】

公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的

生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。 （二）公共物品最优供给的均衡分析

1.庇古均衡：公共物品消费的的边际效应等于税收的边际负效应 2.局部均衡与一般均衡 3.林达尔均衡（Lindahl Equilibrium） （图P103）

公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。 “搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给 必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。

四、准公共物品与混合物品的供给（太乱了?）

（一）准公共物品与混合物品特点

⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。 （P105）

⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。特点是①的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。 （二）混合物品的供给

①理论上说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供； ②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突出表现在混合物品或服务的供给上；

③混合物品或服务的共同特点：由私人部门通过市场提供，也可由政府部门给予补助的办法通过市场提供。 1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。

2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上可能产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。

五、公共物品供给的变化趋势 （P106）

①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司； ②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共服务内容和项目； ③公共物品供给质量日趋提高：科技进步、需求更高、客观条件更好、市场机制促进。

第三节 政府与公共物品供给 一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议 （二）政府供给的两种方式：

（1）政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；

（2）政府间接生产：政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。 实质是：在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。 方式有：

①政府与私人签定生产合同：具有规模经济效益的垄断性行业；②授权经营：外部性明显的公共物品 ③出让经营权：初始投资量巨大，随后经营所需资本量较少，具有竞争性的公共物品 ④政府经济资助：营利性性不高、未来才能盈利、风险大的公共物品 ⑤政府参股：初始投资量大的基础设施项目。

二、改革政府在公共物品管理中的行为

（一）应有进有退，合理调整政府的经济活动领域。

政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。如： ①对意识形态倾注更多的政府关注；②对货币稳定、国际汇率、利率、金融信贷体制稳定等问题投入更多公共资源；③高风险具有战略意义的新技术产业；④法制建设和社会保障体系的完善，保证自由、公正、食品、医疗、教育、养老。

（二）应完善公共物品的提供方式，将政府直接和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。 ①具有规模经济效益的自然垄断性公共物品，通过生产合同由私人企业提供； ②外部性显著的公共产品，通过经营许可制度授权私人企业生产经营；

③盈利性不高或预期收益高但风险大的公共物品，通过各种形式经济资助支持私人企业生产经营； ④初始投资较大的基础设施类公共物品，通过参股形式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与私人企业共同承办。

（三）公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，允许鼓励私营企业生产和经营公共物品。 （四）将市场机制引入公共物品供给领域，使该领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。 （五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。

应根据公共物品公共性程度和规模经济大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。

第五章 公共管理职能

第一节 公共管理职能概述

一、 公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的内涵

职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，是职责与功能的统一。