公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。 公共管理职能具体理解：

1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。

2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。 ②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。

3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。 4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。 公共管理职能与政府职能既有联系，又有区别。政府职能是公共管理职能体系的核心构成部分，社会自治能力加强和政府职能社会化改革的展开，公共管理职能超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

①公共管理部门及其职能体系的存在是与人类社会共始终的客观需求

其表现形式因生产力和社会分工发展阶段的不同而不同。是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。

②公共管理部门及其职能体系的存在是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。 ③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况与特定社会的自治能力密切相关。

现代国家，社会自制能力强弱直接影响公共权力组织的职能社会化进程以及非正式公共组织的发达程度。

二、公共管理职能的构成

（一）公共管理的程序性功能

①决策：管理者为解决问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能。他贯穿于一切管理活动之中。从动态运行角度看，主要包括：确立目标、发现问题、设计方案、最终方案抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

②组织：基于人类对合作的需要。若想在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，需要根据工作的要求和成员的特点，将适当的人安排在适合的岗位上，用规则制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以运转。 基本内容：组织结构设计、人员配备、力量整合。

③领导：通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为、激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。包括：指挥、沟通、协调、激励等基本职能活动。 ④控制：通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要实现的相关目标进行比较并评价，及时发现和纠正各种偏差，以保证预定目标实现的一种职能活动。类型：宏观控制和微

观控制；严格的实践性和阶段性要求；包括确定标准、衡量成效和纠正偏差三个步骤。 （二）公共部门的任务性职能：以政府机关为核心的公共部门主要行使：

1.经济职能 （1）宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。 包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济适度增长和良好经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等公用事业和基础设施建设，促进国内外市场体系形成和发展等。 （2）微观管理职能：指作为市场主体存在的各类公共组织。 如公共企业、公司等单个经济主体从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

2.政治职能：公共部门的政治职能是指防御外来入侵与渗透、镇压敌对阶层反抗、制止打击不法分子破坏活动、妥善处理人民内部关系，建立维护有利统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。即：对内维护社会秩序、对外维护国家安全的职能活动。

（1）民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①坚持完善人民代表大会制度②制度上保证人民依法行使管理国家权利，政府必须在职权范围内加强法制建设③政府公共管理工作要坚持民主原则，吸收人民参与接受人民监督④加强自治性社会组织建设，使人民充分行使自治权。

（2）社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公民权利不受侵害。也称政治专职职能或暴力镇压职能。

（3）国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸权主义。制定科学合理的外交政策，加强政府军事保卫职能。

3.社会管理职能：指公共部门为维持正常社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产供应社会福利性产品和服务的管理职能活动。

（1）提供社会保障：公民基本生存条件保障和确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。 包括：社会保险体系（养老、医疗、失业、工伤四类）；社会救济体系（对保险的补充） （2）促进公正的收入分配：克服机会不均等；调节收入分配；改进分配政策。 （3）环境保护：直接控制、罚款、补贴。

4.文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者涉及物质文明进步和发展，后者涉及精神文明进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

第二节 公共管理职能的历史演变

一、传统社会公共管理职能

传统社会（前资本主义时期）一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

1.原始社会公共管理职能极其简单：①大多与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。 ②不存在专门公共管理组织或职能。③职能运行方式是习惯化、非强制性的。 2.前资本主义国家时期的公共职能体系基本特征：

①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。 ②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。 ③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社会矛盾对抗程度决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据内在特点，西方国家公共管理职能发展分为三个不同阶段：

（一）自由放任主义阶段：特点：

①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。

②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。 ③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。 （二）国家干预主义阶段：特点：

①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。 由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。 于是，所谓“行政国家”，即在法治基础上以职能范围、机构与人员规模的不断扩张为显著特征的政府权能体系取代放任政府模式成为西方各国政府的发展取向。

②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。 凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。二战后，大多数西方国家实施全面福利政策。 （三）新古典主义阶段

1. 干预主义公共管理职能模式的问题：

①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。

②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。

③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。

2. 新古典主义（新自由主义）：基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点： ①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。 ②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。 ③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国参照前苏联模式建立的传统公共管理职能体系的特点是政治、经济、社会、文化各方面的高度集中统一管理。这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征：

①以阶级斗争为公共管理部门工作重心。政治统治职能占主导地位，民主建设职能被忽视。

②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，我国不存在现代意义的市场和现代意义的企业，或者说微观经济主体。

③社会、文化等管理职能基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除党与政府及其有关附属组织外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

④公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，一味依靠行政强制手段推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1.职能重心的转移：党和国家工作重心转移到经济建设方面，使公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。实现了我国公共管理职能重心的根本转移。

2.公共管理职能体系的转变

公共管理职能体系：指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。我国公共管理职能体系具体构成的发展趋势： ①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

③教科文等发展职能得到重视与加强，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

④对外交往职能急剧扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家防卫职能适当加强。 3.职能方式的转变：

①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

②在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。 ③在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。 4.职能关系的转变（P132）：

①中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。②政企关系的转变。 ③党政关系及各国家权力机关间关系的转变。④政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节 市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用是通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。 然而，市场决不是万能的，存在固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。

1.市场不能消除垄断和非公平竞争。市场有效性依赖于完全竞争的理想模式 2.市场不能解决外部性问题：

外部性：指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响其他人的效用函数，并成为后者自身不能控制的变量。外部性本质是财产权界限不明确。环境污染为外部不经济典型。即使在完全竞争条件下，也不能达到资源配置最优。外部性的影响不通过市场价格机制产生的，独立于市场之外，扭曲市场价格；外部性的范围越广，市场价格机制有效配置资源的作用越小，必须借助市场以外的力量加以纠正。 3.市场无法满足社会对公共产品的需求：公共物品具有消费的非竞争性和非排他性 ，公共产品领域存在了普遍的“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿意为此付费，致使公共物品的提供无利可图；且公共物品的价格很难通过市场供求关系来确定，因此很难通过市场提供。

4.市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题：市场机制不可能自动使社会生活质量的提高与地区的发展达到公平和相互协调；公平与效率是辩证统一的，效率与公平的矛盾 市场机制无法解决。 5.市场不能确定和控制宏观经济总量平衡：

（1）市场调节是一种事后调节，具有滞后性和盲目性。

（2）“合成谬误”因为会导致经济不稳定。所谓合成谬误，指个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场的调节不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。

二、市场经济中公共管理职能的内容

1.限制垄断和促进竞争：制定反垄断法依靠法治影响市场结构和竞争关系；

政府设立监督管理机构，监督企业的论断行为，审批企业间的兼并。 2.界定和维护财产权，克服外部性：财产权是规定资源归属和使用处置的权力； 明确界定财产权是市场有效运作的基本前提；外部性问题本质是财产权界限不明确； 纠正外部效应的措施：征税、法律保护、强制干预、道德教育

3.有效提供公共产品：提供社会正常运转所需的、由社会投资所形成的各种软件和硬件；软件：法律制度国防服务消防卫生保健文体教育；硬件：基础设施

4.保障收入分配的公正化：①以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准②对个人征收累进所得税、抑制过高收入，增进平等③实施工资和物价管制④增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助津贴和救济金等。⑤增收高额财产税和遗产税⑥举办公共工程，增加就业机会。

5.调控宏观经济：①宏观调控政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主②政府增加开支应以教育与基础设施等于长期生产力发展有关的项目为主。③税收调节方面，不易笼统地增税减税，应改革具体的税收制度，使其更为公平，有利于鼓励生产和投资。