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我国地方债发行现状、存在问题及对策研究

作者：卢宗贝

来源：《时代金融》2013年第17期

【摘要】长期以来，我国法律规定地方政府不得自行发债，但是多年来地方政府通过各种途径借了大量债务，债务规模盲目扩张的现象普遍，缺乏有效管理。如何正视地方债务出现的诸多风险问题，进一步规范地方债务，使其合理合法，成为学术界关注的重要课题。政府应改进监管机制，提高地方财务状况的透明度，同时建立起地方债务风险预警系统，实现对地方债的有效管理。

【关键词】地方债 发行管理 政策建议 一、引言

地方政府债券是指某一国家的地方政府或者地方公共机构发行的债券。在我国，根据相关法律规定，地方政府是不可以发行地方政府债券的。根据我国《预算法》第28条明文规定：地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。[1]地方政府只有在相关法律或国务院的特殊规定的情况下才可以发行地方政府债。然而在现实情况下，绕过现有法律规定发行地方债的情形大量存在。根据审计署公布公布的数据，截止2010年年末，我国地方性政府债务余额为107175亿元人民币，包括了政府负有偿还责任的债务67110亿元人民币，占到63%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元人民币，占到15.58%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元人民币，占21.80%。另外财政部提供的数据也显示，2011年末省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额和地方政府综合财力的比率，也就是负有偿还责任的债务率，达到了52.25%。如果将地方政府负有担保责任的债务悉数调整为政府偿债责任计算的话，债务将占到70.45%。由此可见巨大的潜在风险摆在地方债面前，对其进行规范实在必行。

二、我国地方政府债的发行现状

地方债的发行，可以有利于加大政府性投资，从而引导社会投资，以提振全社会的信心。地方政府拿到筹集来的资金后可下拨到市、县，缓和市、县政府性投资配套的困难。但是如果地方债发行机制不健全，地方政府向社会发行债券就会存在较突出的问题和一定的风险。 （一）过度发债，规模巨大

据审计署公布的相关数据，截止2010年年末，我国地方性政府债务余额107175亿元人民币。县乡级财政债务问题在我国地方各级财政中尤为显著。其原因在于我国县、乡级的财政收入来源比较单一，存在较大波动性，但财政支出却很多，面临很大压力，赤字问题作为一个老大难一直难以改善。需要特别提及的是，相当一部分大县的财政收入在实行农业税改后其财政

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收入出现了大幅减少，财政更加吃紧。同时，根据有关法律规定，省、市、县级政府债券到期后如果面临兑付难题，中央财政会统一代行偿付，意即经过上级批准，省、市、县级政府如果确实存在还款难题，可以按照一定比例发行1-5年不等的新债券，分年偿付给中央。这看似缓解地方债务危机的规定却也在一定程度上助长了借新债还旧债现象的滋长。 （二）间接举债，难于统计

我国《预算法》明文规定称地方政府禁止举债，使得地方政府很多都采取间接举债的方式，在规避法律的同时实现融资的目标。这一情况使得统计成为难题，因为地方债好多实际上是隐性债。而实际上，以金融机构的贷款以及通过企业债形式进行的市政项目融资等为代表的地方政府融资体系早已形成。一种较为普遍的模式是以进行城市基础设施建设为由建立诸如城市建设发展公司等来实现筹集资金的目的。此类城市建设发展公司发展到一定规模还可以申请上市，进而筹集更多资金，做大规模，但是城市建设发展公司的负债却要由政府财政来承担偿还责任。

（三）监管不力，资金滥用

常规来讲地方政府募集的资金应该将农村基础设施、医疗卫生和保障性安居工程、农村民生工程等社会需要基础设施等作为投资重点。但是实际上在目前的地方债务监管体系中，对资金的具体使用缺乏明确而严格的约束，很大原因在于缺乏有效健全的监管机制和体系。地方政府根据种种渠道募集的资金究竟是用于经常性支出还是真正用于建设无从查证；以多大比重来弥补赤字，又以多大比例用于投资建设完全取决于地方政府，有效的财政监督难以实现。[2]“上有政策下有对策”，很多县、市级政府在财政困难的情况下为了一己私利或者维持相关投资或机构的继续运转，往往置有关国家规定于不顾，私下将基础设施项目的债务资金用于其他用途，民生功能大打折扣。

三、西方发达国家地方债的发行与管理 （一）美国地方政府债的发行与管理

美国作为世界经济的领头羊，其地方政府债的发行也有长的历史。在美国，地方政府融资的主要平台是市政债券市场。市政债券指的是由州和州以下地方政府以及下设机构比如“委员会”和特别行政区发行的证券。美国已形成比较成熟和发达的市政债券市场，地位已经和企业债券市场、国债市场以及股票市场相当。 美国市政债券的管理机制有以下三个特点：

1.透明度强。债务信息被州政府强制要求进行标准化的披露，州以及州以下地方政府参与规定相关债务信息的预测、报告、时效以及专业审计的标准化和透明度。

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2.审批严苛。审批的形式包括显性审批和隐性审批两种，显性审批是指通过全民参与直接投票决定税收立法和债券融资决策，隐性审批则是指由地方议会或者立法部门的专门机构审批资金项目的融资。比如北卡罗来纳州对所有的地方债券的发行要求更高层次的审批。州财政办公室“地方政府委员会”在进行全民投票之前必须审批政府所有的资本筹资项目。委员会首先对项目的可行性进行分析，然后还要分析主要收入和债务指标。[2]北卡罗莱纳州有一个债务管理局，该局代州政府举借市政债务，但并不提供担保，出现违约风险时，州政府会提供援助，如有必要，可以对地方政府进行直接管理。

3.预警可控。每个州的审计部门会一直对市政债务保持监控状态，债务情况恶化时审计部门也会提供相应的技术服务支持。监控的一个重要质保是赤字规模，当赤字规模超过当期收入的某一个比率时，比如1/10，审计部门会预警，必要时会提供援助，当出现紧急财政困难时，州政府会成立委员来监督地方政府消除赤字，并可以必要时执行平衡预算政策，来帮助地方政府度过财政难关。

（二）德国地方政府公债的发行和管理

德国地方债可由地方政府及地方性公共机构依据州宪法、州法发行而不受联邦政府干预。德国地方债原则上只能用于筹集投资性资金，特殊情况下也可以用于筹集经常性资金。地方债通常以地方政府的税收收入为担保，且未清偿地方债必须有公共债务贷款的保险。抵押银行也可以发行地方债，但必须服从银行业的一般监管规定以及政府和抵押银行法的特别监督。债券期限为二至十五年不等，大多数州政府发行的地方债可免缴证券交易税。[2]

通过对西方发达国家以及日本等地方政府债务管理的研究可以看出，一个成熟完善的机制是改善地方政府债务管理的核心，只有从制度上不断推敲斟酌，在实践中不断发现问题从而完善制度，才能真正解决地方债务的管理问题。 四、改进我国地方政府债务问题的政策建议

欧债危机的爆发和持续吸引了全球的关注，人们开始反思债务危机给金融乃至实体经济所带来的巨大冲击。我国经济在欧债危机蔓延期间也受到很大影响，地方债务问题也越发引人关注。实际上，我国的地方债务问题很多，不论是制度层面还是施行层面，都存在种种漏洞，如何面对这些问题并作出针对性的改进，是政府财政工作的重中之重。笔者通过对相关理论的研究，在了解我国地方债务问题现状以及对比发达国家地方债务管理现状的基础上，提出以下政策建议。

（一）合理有效的控制和监督是地方债发行的前提

对地方债的发行实行合理的计划和管理，可以助力地方债规模的确定和控制，如何把握好地方债发行的度至关重要。中央按照社会发展以及国民经济的客观需要，制定包括国债和地方债在内的年度债务发行计划，并编制地方债计划。