期发展下去，既对商品住宅市场不利，也不利于住房保障制度完善。应通过创新，早日解决这一问题。若完全纳入住房保障体系，由政府筹资建设，然后租给中低收入者。第二，投资下降，供给将减少。２００５年１１月，全国房地产开发投资总额为

１３２４０亿元，同比增长２２．２％，住宅投资总额为８９９３亿元，同 比增长２２．３％，经济适用房投资额为４７７亿元，同比增长在

２００４年负增长（－２．５％）的基础上继续下滑为－８．８％，１－１０月 均为两位数的负增长，１－１１月平均降幅为－１３．２２％，占房地产开发投资比重为３．６％，比２００４年（４．６％）低１个百分点。２００４年经济适用房销售面积占住宅销售面积的比重为９．６％，比２００３年低３．９个百分点。

由此推断，经济适用房投资的连年下降使今后销售面积占住宅销售面积比重会进一步下降，即供给减少，覆盖面萎缩，加剧中低收入者购房矛盾。若解决不了双重性问题，就要加大经济适用房投资力度，增加供给。第三，在执行过程中出现偏颇。地点偏远，交通等配套跟不上；购买人群范围较大，应根据投入确定购买人群；并不全是中低收入者；排号困难；一般要交款后两年才能拿到住房，是名副其实的期房。

二．廉租住房制度存在的问题。第一，廉租住房制度覆盖面小。我国廉租住房制度覆盖面小，并没全面实施，在已开展廉租住房的城市，其覆盖面在１％左右（除个别城市外）。第二，各地差异较大。由于各地经济发展、居住水平的差异，各地政府对最低收入家庭规定不同，导致保障对象和保障标准也各不相同；第三，确定主体对象困难。在执行过程中还存在难以合理确定廉租主体对象的收入（水平）线。第四，资金来源不稳定。按照廉租住房管理办法的规定，以财政公共预算资金为主，但只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活，后续资金没有保证，使许多城市推行不了租金补贴保障方式，只能是筹措一次资金，建设或购买一批廉租住房，加剧资金供应不足，及保障面过窄等问题。

三．完善住房保障制度的对策建议。一是扩大保障范围。随着经济增长，地方财政收入的增加，国家应出台相应扩大保障覆盖面的规定，特别是解决最低收入人群住房的廉租住房覆盖的比例，并以此衡量地方政府工作能力，控制政绩、形象工程。二是制定相关的配套政策。如收入申报制度，审查核查及监督制度等。三是借鉴国外成熟经验。由于我国住房保障制度实施较晚，实践经验较少，可结合我国实际情况适当借鉴国外经验，如要有专门机构和必要的资金投入等。四是综合设立保障目标。解决中低收入者住房问题，不可能一蹴而就，要审慎制定不同

阶段保障目标，分阶段实施，要与经济发展和人们生活水平提高相适应，制定保障范围和保障方式。五是要正确引导居民。“居者有其屋”，并不一定是自己要拥有产权，要根据自己经济实力选择，同时要加快我国租赁市场建设，引导和 〖

城乡建设〗２００６－３

鼓励房地产企业拓展住房租赁业务，使有能力的中等收入者通过租房解决住房问题，从而减少住房保障覆盖范围。此外，在城市化不断加快的同时，要关注外来务工人员的住房保障问题并加以研究，使各城市逐步解决这部分人群的住房问题。

建立和完善适应我国国情的住房保障制度，既需要实践的探索，也需要总体目标的设计和对保障的方式的深入比较研究；更需要充分利用现有的制度资源，不断创新。

对我国住房保障制 度建设的几点建议

□杜文（四川大学经济学院）

一、政府作为构建和实施住房保障制度的主体

伴随着市场经济的发展，目前我国低收入居民的住房问题正在成为一个日益突出的社会问题，而各级政府在思想认识、机构准备与资金准备上都还显不足。在推动住房制度商品化、社会化的同时，政府应义不容辞地承担起构建住房保障体系的重任，努力成为构建公共住房供应体系的主体，与其他参与者如房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司和其他民营力量等合作，采取灵活的、

适宜的手段，发动全社会的力量，加大公共住房供应，加快建立住房保障体系，以维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

二、住房保障的运作方式是政府在维护市场机制的基础上干预住房市场

政府成为构建住房保障体制的主体，并不意味着政府要完全取代市场机制，更不是破坏市场机制，而是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场，是对市场机制的补充和修正。住房保障制度的构建，必须建立在充分发挥市场机制作用的基础上。因此，我国在住房保障体制构建过程中，一定要正确认识政府与市场的关系，注意处理好两者的关系，注意住房保障方式选择对市场机制的影响，要在维护市场机制的基础上干预住房市场，仅仅对市场失灵的领域进行弥补和修正。

三、为住房保障制度的实施提供法律依据和保障住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。目前，我国还缺乏专门的住房保障法律法规，应制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，从法律上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源以及建立专门管理的机构。 四、明确住房保障的目标范围

我国目前存在政府财力不足、低收入阶层的人数较多等 ４８

实际情况，住房保障制度应锁定低收入家庭，首先满足贫困家庭等特殊群体在居住方面的基本需要。为此，在住房保障对象锁定为低收入家庭的同时，必须采取积极的措施，尽量避免采用直接投资建房的公共住房政策手段，而应采取房租补贴手段，让低收入家庭自由地、分散地到市场上去租房住，从而使其自然融入其他社会阶层，促使社会各阶层相互融合。同时，住房保障作为社会保障的一个方面，其建立、完善离不开其它保障制度的支持和配合。医疗、失业、养老等保障制度的建立健全，可以对住房保障制度的构建起到保驾护航的作用，可以稳定居民的心理预期、促进消费观念的转变，有效解决低收入阶层的生存和发展问题，促进社会各阶层相互融合。因此，在构建住房保障体系的同时，还应该健全、完善其它住房保障制度。

五、根据住房发展所处阶段决定住房保障方式

住房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，影响了住房保障方式的选择以及各种具体方式之间的关系。不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大的差别。在住房严重短缺时期，住房供应不能满足住房需求，住房价格与城镇居民家庭平均的住房支付能力差距较大，需要政府保障的范围相对较大，需要保障的程度也较高。而在住房供求关系相对缓和时期，需要政府保障的范围较小、保障程度的要求较低。同时，不同的住房发展阶段也会深刻影响住房保障具体方式的选择，在住房严重短缺时期，应当适用最有利于刺激住宅的供给、加快住房建设的政府直接建房方式；在住房供求关系比较缓和时期，采取房租补贴的方式，则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出。因此，我国在住房保障体制构建过程中，应当根据住房发展阶段来决定住房保障体制的运行方式，并随其演进而及时地对住房保障体制的运行方式进行相应调整。 六、注意住房保障的层次性

住房保障的实质是政府承担住房市场价格与居民支付

能力的差距，由于保障对象的住房支付能力千差万别，住房保障制度的建设和实施，必须注意体现住房保障的层次性，即住房分配方面的垂直公平和水平公平问题。前者是指各家庭从平计划”中获得的收入分配程度不同，后者是指“公平计划”平等对待各家庭。我国作为一个发展中国家，特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短时期内大范围解决居民的住房问题，因此，住房保障制度必须分层次，采用能够灵活地适应不同保障对象的具体需求，提供不同保障水平的保障方式。必须制定分级计划，有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题，根据不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和不同的居民保障需