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我国巨灾保险制度的建立和完善
作者：宋丽丽
来源：《法制与社会》2009年第17期
摘要中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,但我国存在巨灾保险意识薄弱、投保率低、保险公司承保缺位等问题,建立和完善我国巨灾保险制度显得迫在眉睫。 关键词巨灾保险
中图分类号:D922.28文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-064-01
2008年对于中国来说,是不寻常的一年,5月12日四川汶川发生了里氏8.0级地震,地震在短期内对中国经济的影响颇大。据有关部分机构分析,本次汶川地震造成的全部损失可能在1050亿-1900亿元之间。但其中仅有很小一部分投了保险,这无疑将巨灾险的问题推到了浪尖。虽然这些灾害发生概率极低,预测难度大,但一旦爆发,总会带来难以估量的损失。尤其近十年来,中国已成为继日本和美国之后的第三大灾害损失国家。据联合国统计资料:上世纪全世界五十四个最严重的自然灾害中,有八个发生在中国。民政部有关资料表明,中国每年自然灾害造成的直接经济损失为500亿至600亿元人民币,每天都要因此损失1亿多元人民币。但到目前为止,我国许多自然灾害仍未列入保险责任范围,因此建立专门的巨灾险显得迫在眉睫。
一、我国的巨灾风险形势
巨灾是指由于自然灾害或人为事故引起的大面积财产损失或人员伤亡事件。我国是世界上自然灾害最为严重国家之一,大量国土面积不同程度地受到地震、洪水、雪灾等自然灾害的严重威胁。据我国民政部统计资料,我国每年因自然灾害造成的直接经济损失在人民币500亿～600亿元之间,平均每天损失1亿多。自20世纪90年代以来,随着全球气候变暖,中国进入新的灾害多发期,自然灾害发生频率和造成的损失迅猛增加。这些灾害给我国经济造成巨大损失,给人民群众正常生活造成严重影响。2008年汶川地震,导致直接经济损失高达750亿-1300亿元,周边地区间接经济损失300亿-600亿元,总损失达1900亿元。这些巨灾损失对于我国来说将持续发生,但是由于巨灾制度的不完善,民众巨灾险意识的缺乏,保险公司承保的缺位,使得巨灾问题在当前形式下显得十分严峻。
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二、我国巨灾保险的现状和问题
(一)我国巨灾保险的现状
1980年至1995年我国的巨灾险有了初步的发展,各种财产保单和人身意外伤害保单的基本责任都包括了地震、洪水等风险责任。但1995年后把地震、洪水、台风等巨灾风险从基本责任中剔除,只将洪水作为特约附加险加以承保。
虽然5·12催生了《防震减灾法》的修订,但仅仅靠此很难满足现实的需要,再则我国民众保险意识的薄弱,保险公司承保的规避,促使我国制定完善的巨灾保险制度非常迫切。
(二)我国巨灾保险存在的问题
我国巨灾保险起步晚,基础薄弱,社会对巨灾保险的认知度低,巨灾保险的规模小,保障窄,巨灾保险在巨灾风险中的作用相当有限。总结起来,主要有以下几个方面:
一是我国巨灾保险保障体系的缺位。2006年6月,我国政府在保险业发展的纲领性文件《关于保险业改革发展的若干问题》中明确表示:中国要建立财政支持的巨灾保险体系,即我国巨灾保险体系实行的是国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险模式①。救济也主要靠政府救助和民间集资,这将使民众不愿采用市场分担的方式涉足保险,巨灾险将处于尴尬境地。 二是我国国内再保险能力不足。国内保险公司由于先进保险意识的薄弱,不愿将承保的险种分散经营,不善于利用再保险分担风险,即使有再保险意识的公司,其再保险经验缺乏,人才缺失。由此可以说,我国的再保险是基本缺位的,这与国际惯例大相径庭。
三是社会公众的保险意识薄弱。根据卡尼曼的前景理论,人们对风险的偏好取决于不同的前提,在“获利”前提下人们是“风险厌恶者”;在“损失”前提下人们是“风险爱好者”。由此我们能够得到以下结论,相比较“确定性较大但损失较小”与“确定性较小但损失较大”,人们往往更多地会选择后者。②这是由于巨灾风险发生概率低,民众存在侥幸心理两方面原因造成的。同时灾后政府和民间给予的经济援助,使得人民群众自发购买保险的意识越发不强,对政府和社会产生过度依赖,从而制约了巨灾保险投保的发展。
三、我国巨灾保险制度的完善
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(一)加强政府在巨灾保险制度中的作用
目前我国巨灾保险体系实行国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险模式。由此我国政府正式介入巨灾风险管理,然而国家在具体执行中应有明确的定位。此次汶川地震凸显出我国政府主导巨灾风险模式的弊端。由于灾后重建主要依靠政府和民间集资,民众对政府的依赖性和对巨灾风险的侥幸心里更加强烈,不愿通过商业保险分散风险,这无疑加重了国家的风险承担,加重了纳税人的负担。因此,政府不宜作为惟一的巨灾风险损失承担者。纵观国际经验,各国巨灾保险模式除了发挥政府财政支持外,离不开商业保险的作用。例如、美国的NFIP可以在很大程度上保证巨灾风险的承担,但政府也扮演了相对独立的角色,其承担的风险受到严格的控制③。因此,建立政府与商业保险公司合作的巨灾保险模式,通过政府和保险公司对损失的共同分担,无疑将完善我国巨灾风险控制和防御体系,达到大灾之后保证赔付,稳定社会的目的④。
(二)加快巨灾保险相关法律制度出台
巨灾风险普及面广,配套立法是开展相关工作的基础。从1980我国巨灾保险初具模型至今,我国关于巨灾保险的法律几乎空白。在国外,一些国家已经建立了较为完备的巨灾保险制度。例如、美国早在1938年就通过了《联邦农作物保法》,日本早在1966年就通过了《地震保险法》,为促进地震保险的进一步发展,鼓励居民投保地震险,后来又相继颁布了《地震保险相关法律》、《有关地震保险法率施行令》等法律文件。为了形成完整的巨灾保险体系,立法先行是很有必要的。同时,巨灾保险立法是跨部门,跨行业的多层次工作,需要相关部门的协作完成。
(三)建立巨灾保险再保险体系
巨灾保险的风险性较强,为了分散风险,必须建立再保险体系。而目前为止,我国的再保险公司只有一家,其硬件和软件尚不健全。据了解,入世后国际知名的瑞士再保险公司、慕尼黑再保险公司等已纷纷进入中国保险市场,中国的再保险公司面临机遇和挑战⑤。在当前形式下,有必要大力发展我国的再保险体系。通过再保险分散风险,并鼓励利用国际再保险市场分保。
(四)建立巨灾保险资本市场
目前,发达国家除了利用再保险等传统方式分散巨灾风险,还开发了一系列的保险衍生品。美国和日本等国为了最大限度的减少风险,将巨灾风险转入资本市场。即由保险公司承保巨灾险,投资银行将各类巨灾险证券化,投放市场,利用此将巨灾损失的风险转移给投资者。我国保险业已经储备了大量的资产,可以利用资本市场吸收巨灾损失,这有助于繁荣资本市场,同时为保险公司提供强大的资金来源,提高承保能力具有化时代的意义。