高绩效政府的创建与公众信任 高绩效政府的创建和公信力之间有着密切的联系。高绩效政府是政府形象建设的一个重要方面,而良 好的政府形象无疑是提升政府公信力的法宝。从这个意义上来看,政府公信力的提升有赖于高绩效政府的 创建。同时,政府公信力又是高绩效政府创建过程中的一股活力因素,公众对政府的支持和信任可以减少高 绩效政府创建过程中的阻力,产生一种休戚与共、荣辱相依的情感。 一、高绩效政府是政府形象建设的一个重要方面 政府形象是一种社会资本,是政府本身的一项重要资源,对提升政府公信力大有裨益。政府形象建设归根结 底是要获得公众的满意和认可。一般来说,廉洁高效、公开透明、责任回应、务实创新等良好的政府形象 构成了政府权威的合法性基础,是政府有效运行不可缺少的条件,能够降低政府运行成本,提高工作效率, 其强大的凝聚力能够培育出公众对政府的认同感和信任感。良好的政府形象是提升政府公信力的法宝,任 何增进政府形象的行为都是建立信任的捷径。“像凯迪拉克一样好”和“像存在银行里的钱一样安全”这 样的信誉都是靠多年的努力才得以建立的,无懈可击的信誉减少了建立信任的时间。“信任的原始基础是 熟悉的特征的过去的记录。因此识别与记忆的能力成为这一机制的生理支点。但是仅凭这一生理上的能力 还远远不够。??为了给信任找到参照,我们需要在识别和记忆的基础上发展出一种媒介,它就是声 誉。”[1]如果政府向公众展示了优良的形象,使得公众抱有“像政府一样高绩效”或“像政府一样为公众 服务”等等看法,那就表明公众对政府已具备较高信任关系了,而这正是我们致力于追求的目标。 政府形象是公众对政府言行形成的印象、评价和信念的总称,是公众对政府整体素质、执政能力和施政业 绩等方面的一种主观评价。政府形象的根本依据取决于政府的实际表现,即“施政业绩”,也就是我们所谓 的政府绩效。“在现代民族国家的政治框架中,公民对政府的合法性认同及其引起的信任与支持,主要基于 三个来源:一是对产生公共管理的国家主权的信念;二是对政府公共管理效能的信任;三是对政府所提供的 公共服务的预期。”[2]这里所说的第二个来源“政府公共管理效能”指的就是政府绩效。 政府绩效是一个包含经济、效率、效益以及社会公平等因素的综合性范畴。高绩效政府是指政府在履行行 政职责的过程中,在注重社会公平的基础上,能够积极回应公众要求,追求公众满意,以相同或更少的资源 获得公共产出的最大化。[3]高绩效政府能实现高效率和高效益,关注公平的价值,能满足公众期待,使公众 的满意度和忠诚度得以提高,是政府形象建设的一个重要方面。 20 世纪 80 年代以来,西方以建立高绩效政府为目标的行政改革取得了世人瞩目的成效,高绩效政府的创建 已成为现代政府的一个必然选择。目前,构建社会主义和谐社会已成为中国社会的一种共识,在这样的时代 背景下,我国政府必须强调政府的总体绩效,力争创建高绩效政府。我国政府的宗旨是全心全意为人民服 务。政府服务的质量取决于其工作绩效。如果政府的工作是高绩效的,它就能胜任自己的责职,从而在公众 中树立起威信,使公众心悦诚服地拥护政府、信任政府。 二、赢取公众信任有赖于高绩效政府的创建 取得公众信任有赖于高绩效政府的创建,政府的管理重塑高绩效形象是公众对政府信任投入的重要源泉。 如果政府树立了高绩效形象,自己的责任感也会增强,在公众中就有了威信和号召力,容易得到公众的信任 与支持,公众愿意与政府达成更多的一致,政府的政策易于得到理解,政府的目标也能顺利地贯彻与执行。 公众在内心形成政府的高绩效形象,就会在遇到困难时首先向政府求助,在陷入危机状态时团结到政府周 围,在面临挑战时和政府齐心协力。

1·高绩效政府是一个公众满意度高的政府 可以说,公众对政府的信任很大程度上取决于公众对政府的满意度。现代政府治理的实质精神就是必 须为公众服务,对公众负责,并时刻关注公众利益的平衡和实现。而且,现代政府所面临的竞争性生存环境 也要求政府必须密切关注公众满意度,并随时调整自己的服务来满足公众的需求。这就意味着现代政府必 须以公众满意度作为衡量和评价政府绩效的一个重要指标。公众满意度是公众对政府工作满意程度的一种 心理状态,高绩效的政府应该是具有较高公众满意度的政府。 以公众满意度为导向来评价政府绩效是构建现代高绩效政府的必然要求。因为,以“公众本位”替代 “政府本位”已经是一种大势所趋,高绩效政府必将始终以公众满意作为其行为的出发点和最终归 宿,“执政为民”是当前创建高绩效政府的思想基础。当然,政府肩负着社会整体规划和长远发展的重任, 它也不能仅仅为了公众的满意而只顾公众眼前的、直接的、经济的利益。 2·高绩效政府是一个有限而强大的政府 高绩效政府是一个有限政府。随着市场经济的建立和完善,我国政府的功能不再是无所不为的全能型 管理,而是有所为、有所不为的有限型管理与服务。政府与市场或社会各司其职,有限政府的职能主要在于 经济调控、市场监管、弥补市场失灵和提供公共服务。有限政府的高绩效可以从适度的政府规模、科学的 政府职能范围、 精明强干的政府机构人员等方面加以衡量。 但有限政府并不是弱政府或低效政府的代名词。 恰好相反,追求政府的有限性是期望利用政府的能力以低成本来满足公众的需求。目前我国正处于社会转 型期,需要一个强有力的政府来推行各项改革政策。高绩效政府体现了政府强大的能力,“一个政府的合法 性取决于一个政府在多大程度上解决了社会存在的问题,即政府能力。”[4]一个强大而有能力的政府具有 良好的战略管理能力、行政执行能力和自我监督能力,能够保证政府运行的效率及处理关键性问题的速度。 如果政府在维护和促进公众利益、提供优质服务、解决公众的实际问题方面表现出了强大的能力,自然能 赢得公众更高的信任。 政府要以现代的公正理念作为政策的基本立足点,最大限度地满足社会各阶层的利益,促进和谐社会 的发展,获得公众的认同和支持;保持较高的社会治理能力,转变政府职能,创建高绩效政府,与社会的发展 保持同步运行;政府除了有权力有能力通过政策的制订及自身的转型实现强大的目的外,在实现过程中还 要确保自己运行方式的合理性,避免以目的的正当性论证行为的合理性。 3·高绩效政府是一个服务型政府 服务型政府理念是与高绩效政府关联最为紧密的一个维度。根据社会契约理论,政府是因为社会的需 要和满足公众利益的要求而存在的,其最根本的职能就是服务职能。服务型政府的实质就是为人民服务,追 求的是公共利益的实现,以公众利益为中心,以公众满意度作为衡量自身绩效的标准。“权为民所用,情为 民所系,利为民所谋”是我国服务型政府建设的基本要求。在这一基本理念的指导下,政府势必要转变全能 政府的观念,变无限责任政府为有限责任政府,实现高绩效政府的目标。完善政府公共服务是转型期政府形 象建设的基本立足点。高绩效政府应当能够合理地考虑在成本与效率和公平之间保持平衡,并且应当能够 服务于当前和未来的社会需求。在转型期,政府应为经济和社会的协调发展提供必要的公共产品和有效的 公共服务。政府必须突破本位主义,不为局部与眼前利益所动,谋求经济效益和社会效益的同步发展,维系 整个社会效率与公平的平衡发展,尽可能消解不利于社会稳定的各种矛盾,实现经济发展与社会发展的双 轮驱动。只有这样,才能获得公众持久的支持和信任。 三、创建高绩效政府的思考 作为一种全新的政府治理理念,高绩效政府强调公共服务的质量和效率,注重责任,将公平置于重要的 位置,是对服务型政府、有限型政府、责任型政府、公平型政府等治理理念的综合与深化。 首先,高绩效政府的创建并不是一蹴而就的事情,需要政府百折不挠的努力。即使在面对众多批评,甚 至在政府努力为社会公众服务却仍得不到公众的认同或赏识时,也要坚定创建高绩效政府的决心和信心。 高绩效政府同时也应该是一个善于抓住改革时机的政府。高绩效政府应富有创新意识和灵活性,具有采取

行动的倾向性,能够预测未来趋势并做出相应的组织战略调整。创建高绩效政府不仅要对政府的工作方法 和组织结构进行改革,还需对政府的服务对象、组织文化以及管理系统进行全面的改造,引入现代系统科学 方法进行宏观上的整体设计。政府确立明确的改革目标,并脚踏实地开展工作,都会激发起创建高绩效政府 的热情,政府的这种热情对于提升公信力无疑是一支强心剂。其次,高绩效政府的创建有赖于政府对信誉的 重视,也就是政府对其高绩效形象的维系。 要促使政府有维护自身信誉的主动性,必须具备一定的激励与约束机制。建立激励和约束机制的根本 措施在于使信誉保持较高的价值,信誉低会受到较高惩罚或损失,信誉高则可获取高收益。高绩效政府需要 引入风险激励机制,创造一种紧张气氛,在容忍平庸的环境中注入一种重 视优异表现的精神。选择一个能引起公众关注的外在威胁或外部竞争对手,使公众意识到为达成共同目标 须与政府保持一致性,使公众对政府的不信任在外在威胁或竞争对手面前消失。可以说,高绩效政府的创建 尤其体现在政府的危机处理能力上。政府在危机中的一举一动都会被迅速放大,并被公众纳入评价的范畴, 当然,危机状态下也极容易产生更高程度的不信任感。虽然危机公关能力是增强政府高绩效形象的重要途 径,但是要让公众在政府面临困境或失败时仍保持较高水平的信任是比较困难的,所以最好还是让政府少 处于危机之中。 再次,高绩效政府的创建需要重视领导艺术,领导人必须以值得公众信任的方式行事。领导艺术在激发 高绩效政府创建过程中发挥着重要作用,领导人必须具备在特定历史时期所需要的特殊才能,有能力面对 转型时期的各种挑战。如果领导人没有能力、言行不一、不关心公众,则非常容易毁掉信任。高绩效政府 的创建需要领导人的支持和促进,只有领导人认识到创建高绩效政府的重要性,才可能不断促进建设。在这 种情况下,领导人的魅力可以对公众产生强大的凝聚力和号召力,促进公众参与的积极性和自觉性。即使公 众对政府施政的一些具体方式存在异议,即使政府遇到一些危机,公众也能与领导人所代表的政府同呼吸、 共命运。 最后,高绩效政府的创建是一个共同参与的过程,每个人都能为这个过程贡献自己的一份力量。“事实 上,在组织的任何层次上都可以做出高绩效改革的决定。你不必一定是最高行政官或民选官员才能有效地 改革。显而易见,管理部门会有更大的权力和资源来指导改革。但是中层管理人员或一线雇员同样可以做 很多事情。虽然在等级制中职位影响着控制范围的大小,但是每一个人都有能力在他或她自己的控制范围 内提高绩效。”高绩效政府应积极主动地扩大政府决策的公众参与程度,以公众意愿作为第一价值取向,并 建立公众参与决策的渠道、规则和程序。通过让各方广泛参与评价政府绩效,建构起立体的、综合的政府 绩效评价机制,让服务对象监督、评判政府和公务员的工作。这种促进参与的高绩效政府的创建过程,使得 公众更能以一种积极的姿态投入其中,在潜移默化中提升了对政府的支持和信任。