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对村级债务审计清理方法及化解对策的研究与探索

作者：哈斯其其格

来源：《经济研究导刊》2013年第22期

摘 要：村级债务是各村级组织在发展农村经济和社会事务中产生和形成的，这些举债在当时对改善农村的生产、生活条件，客观上起了一定作用。但目前，村级债务沉重，不少村为债所累，无力继续发展经济和公益事业，有的村甚至运转困难，影响了农村综合改革成果，特别是新农村建设的顺利推进，已成了各级党委政府在三农工作中必须直面和解决的一个重要课题。

关键词：债务；清理；化解；研究

中图分类号：F239.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0138-03

村级债务是各村级组织在发展农村经济和社会事务中产生和形成的，这些举债在当时对改善农村的生产、生活条件，客观上起了一定作用。但目前，村级债务沉重，不少村为债所累，无力继续发展经济和公益事业，有的村甚至运转困难，影响了农村综合改革成果，特别是新农村建设的顺利推进，已成了各级党委政府在三农工作中必须直面和解决的一个重要课题。如何科学清理村级债务，妥善化解村级债务，遏止新债再生，创优农村发展环境，已迫在眉睫。 一、如何开展村级债务审计

村级债务审计清理工作，政策性强，清理对象多、形成时间长，规模大，涉及面广，年度跨度大，人员变动快，债务构成错综复杂，加之村与村合并或分设，有的当事人已经更迭离岗，有的账、表、凭证、合同和相关手续等资料不全或丢失，账务处理不规范，财务基础工作薄弱，债权债务关系不明等等，都给村级债务审计工作带来很大的难度，审计任务非常艰巨。在此情况下，如何开展村级债务审计清理，并取得事办功倍之效，笔者谈谈如下看法。 （一）统一清理口径

在审计实务中，审计清理核实方法，必须有统一标准，口径必须一致，具体说来有如下核实方法：

1.对向银行、非银行金融机构借款形成的债务，必须提供正规借款合同及资金到账凭证，应重点审核借款手续是否齐全，是否真实、合法，了解用途是否明确，是否确实为村集体所用。

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2.对向单位、企业、个人借款，各类筹资形成的债务，必须满足三个条件。一是有以村集体名义出具的借据或真实、合法、有效的原始证明材料；二是必须以村集体经济组织为直接偿还人或最终偿还人；三是必须是村集体经济组织所直接使用的、直接受益的。

3.对拖欠工程款形成的债务，必须提供村与施工单位或个人签订的合同、竣工验收资料及其他结算手续。在此基础上审核相关资料真实性，必要时进行实地查看，从中判断债务的真实性。

4.对利息问题，应区分以下两种情况进行核实。一是已经在账内核算的，对向银行或非银行金融机构的借款，审计对债务利息的认定，应采取在认定本金的基础上，一律按照借款期限，以金融机构贷款法定基准利率为准分段计息；对向社会和个人借款的利息计算应实事求是予以认定，原则上超过法定界限的高息部分应予以核减。二是对账外债务，只核实本金，对账下计息和口头约定不予核定。

5.应付款审计应重点关注三个方面。一是暂未结算应付款，应重点查明是否有资金来源，债务是否应归属村集体组织承担还是归属村民个人承担，如应归属村集体承担且无资金来源的，债务应予以确认，否则应予以核减；二是账面挂应付款而实际已支付或已抵扣的款项，应予以核减；三是暂存应付款中无具体支付对象的债务，应作为不需偿还债务予以核减。 6.对于大的建设性债务，包括道路交通，农田水利，兴办企业，文化、通讯、卫生、教育等村集体公益设施等建设所形成的债务，应到财政、发改、交通、农业、水利等部门了解情况，要重点查阅项目的立项审批文件、资金筹集计划，查明上级主管部门资金拨付情况，审查村与施工单位或个人签订的合同、竣工验收资料及其他结算手续，经审计核实该工程确已完工、上述资料齐全的，作为审计核实债务；对确有资金来源的，或对于虚假合同和资料、资料不全、不能相互印证的，作为无效债务核减。

7.账外债务的核实方法。未交乡镇农经站核算、保留在当事人手中的债务凭据，必须有明确的欠款人和事由，开具有正式借据或与该债务形成相关的原始证明材料，经过核实和分析确为村集体经济组织债务的，作为审计核实债务。 （二）科学组织实施

审计组负责人，首先应组织审计人员学习、研究、讨论，吃透审计方案、政策，掌握审计核实基本方法，统一口径，力求参审人员心中有数，达成共识；其次应组织各乡镇财经所会计人员，一对一交流，面对面解答疑难，让他们彻底弄清村级债务的范围和内容，逐项明确自查表的填报要求和口径，扎实做好自查基础工作；再次就是审计组内，扬长避短，合理安排，有机配合。

具体说来，在组织实施时应注意做到以下四个方面：一是进点时应根据审计实施方案制定好债务自查表，其内容包括账面数、账外数、自查数、差异数及其原因，同时包括债务总额、

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构成、用途及偿债情况等，被审计单位要填写好自查表，此项工作要异常地认真、细致和扎实，因为此表的正确填报可以节省大量的审计工作时间，从而取得事半功倍之效。二是必须要求配备得力的协审人员，明确要求县乡分管领导及财经所人员具体的工作配合。三是针对村账所管的具体情况，审计应采取就地审计方式，审计地点应设在乡财经所，以方便资料的调阅和有关情况的了解，从而提高工作效率。四是对账外债务的控制，要采取封账查库、登记造册、追根溯源等措施注意防止突击作假情况的发生等。只有吃透审计方案，娴熟审计方法，明确审计目的，科学组织实施，才能在具体的审计实务中有条不紊，以不变应万变，以简单应复杂，得心应手，事半功倍。 二、如何妥善化解村级债务

村级债务覆盖面广，形成时间长，成因复杂，要想有效化解村级债务，必须首先弄清其产生的历史原因和时代背景。 （一）村级债务的成因

村级债务的形成有中国现行制度、体制等宏观方面的因素，也有村级经济基础薄弱、资金短缺，举债办事等微观方面的原因。村级债务问题虽然各地债务形成有差异，但是归纳起来不外乎以下几点：

1.举债垫付税费。在2005年前，农特两税和“三提五统”尚未取消，此外还有医疗保险、报刊杂志订阅、各种达标升级活动等。每年县乡限定了任务和完成时间，而部分农户无力上缴或欠缴应承担的合理税费，村干部迫于目标考核，不得不靠借贷款完成上级下达的刚性任务，如此年复一年，雪球越滚越大。

2.投资形成负债。改革开放后，特别是在计划经济向市场经济的转型潮中，一些村出于发展经济、壮大财力的初衷，举债办企业，盲目上项目，或搞多种经营，最终由于决策失误，生产技术起点低，经营管理不善，产品质量差，产品不适销对路，抗风险能力差、财务管理混乱等原因导致投资失败，经营难以为继，大批村级企业停产倒闭，投资无法收回，债务无力偿还，从而背上沉重的债务。

3.举债维持机构运转。随着双层经营体制中的集体经济因土地、山林经营权的出让，村级收入路子越来越窄，收入来源几近为零。转移支付前微薄的收入不足以维持村组干部工资，日常支出无可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款来维持收支平衡，从而造成负债。 4.公益性、建设性负债大。长期以来，各村致富心切，为了改善农村的生产、生活条件，在财力物力捉襟见肘的情况下，举债兴办一些急待要办的公益事业，向上争取资金又比较困难，且向农民集资也只能筹措到一小部分资金，大部分资金缺口只有通过借款来解决。村级公益事业包括通村道路、农电改造、水利设施、医疗卫生、文化广播、村级建设等，这些公益建设主要依靠村集体经济组织，国家只给少量的补贴和扶持，缺口极大。