国乃是普遍现象，导致中央很多好的，深得民心的政策得不到有效贯彻。解决这一问题的根本方法应当从制度层面着手，不仅要提升地方违规的成本，提高政策规章的威慑力，让各种政策法令具有实际的可操作性，还应构建完善的利益表达、协调机制，给予民众制约政府的权力。

习题四：

南京“瓜车新政”：政策试错与决策调适

为了城市建设的需要，南京市人民政府依照2004年制定的《道路交通安全法》，规定从6月20日至8月10日，一律禁止拖拉机、三轮机动车运送瓜果进市区。此项政策的出台，虽然初衷是为了提升城市品味，创建良好的城市环境，减少由于拖拉机、三轮汽车这些噪音巨大、通行速度缓慢的车辆在夏夜行驶时造成的噪音，以及杜绝因瓜车违反交通规则造成的事故，创造一个宁静、平安的夏天，但实施起来，却在损伤了广大瓜农的利益的同时，也给市民带了来不便，同时使政府陷入了尴尬，南京市及时作出了反映，对该项政策作出了解释和调试，使矛盾得到了缓解，公共政策的实现，一方面，公共政策在制定时要充分占有信息，了解政策利害相关人的意见，权衡利弊；另一方面，公共政策在执行时，政策执行者与受影响者之间要就目标或手段进行相互调试，寻求一个双方都可以接受的政策执行方式。

2005年6月20日，南京市开始执行2004年5月1日所制定的《道路交通安全法》，明确规定全天候禁止三轮汽车、拖拉机、低速货运汽车驶入城市中心区，实行机动货车替代运输。此规定开始实行的第一天产生的side effect（负效应）就超出了政府的预料，据媒体报道，当天凌晨，在南京长江大桥浦珠路入桥口处，停了300多辆拖拉机和农用三轮机动车，以致其它上桥车辆无法通行，这些车辆都是被挡在城外的运输西瓜的车，进不了城，临时雇佣机动货车运瓜进城，不但成本增加，而且，即使改用了货运汽车，也只能在每日20时30分至次日7时在规定区域内行驶。返回出产地又必然会血本无规，无奈下瓜农们只得就地以低价把瓜卖给瓜贩，600多个瓜摊绵延宁丹公里两公里，严重阻碍了交通的正常通行，以此同时，由于进城的瓜农少，西瓜的价格也比前几天上涨了两三毛钱。据南京市民的反映，“以前在窗口上叫一声就会有瓜农送瓜上门，现在得跑

去超市买，不但价格要高一些，一个瓜十来斤，拿回家得费不少力气。”这项政策遭到了社会各个方面的批评，并使得政府陷入了尴尬，在压力下，南京市六部门联合，召开了新闻通气会，对“运瓜新政”给予解释，实际上是进行了一些调整，该政策引发的矛盾，得到了缓和。 [解读]

从该项政策制定的过程来看，该政策的出台，并没有经过听证程序，这是多年来制度安排的一种惯性－忽视农民主体的存在，城市里水电涨价，景点收费涨价时都进行听证，但是该项牵扯到农民，影响农民利益的政策却没有进行听证，由此可见该项政策出台并没有进行广泛的调查，充分了解利益当事人的意见，程序上也存在问题。

从政策影响主体来看，此次被栏的车，多为外地车，因为外地瓜农不了解南京出台的这项规定，这凸显了地方政府的缺位问题，地方政府应该积极引导、帮助瓜农，了解瓜农销售西瓜的流向，并及时向瓜农提供有关销售地的政策，避免瓜农驱车数百里，却吃闭门羹的事件的发生，而且应当在瓜农受到伤害时，出面为瓜农们交涉并寻找出路，但是到目前为止，并没有看到有哪一个地方的政府出面来解决这个问题。

从政策执行过程中所作的调试来看，南京市在6月20日的“运瓜风波”后，于6月22日六部门联合召开了新闻通气会，实际上是对该项新政进行了一些调整，市容部门针对瓜果摊点管理出台了专门的《关于加强夏季瓜果市场管理的通知》，市容处将给瓜农发放“季瓜果摊临时设置卡”，凭借该卡瓜农今夏可进小区设摊，浦口区政府针对机动货车替代拖拉机、农用车运送西瓜进城后，增加瓜农运输成本的情况，将对改用机动货车运输的瓜农予以一定经济补助，交管部门规定，今年6月20日至8月10日期间，禁止运输瓜果的拖拉机、农用三轮车通行，但是机动货车、低速货车（四轮农用车）每天20：30至次日7：00可以进城，从2006年起，全面禁止运送瓜果的拖拉机、农用车进城，全部实行机动货车替代运输，这些举措，对新政的实施是有积极意义的。

公共政策要有一定的连续性和稳定性，要考虑与原有政策的衔接和过渡，避免朝令夕改，大起大落，影响社会稳定。在进行政策规划时，要研究政策的历史和现状，同时也要把政策连续性同政策的变动性统一起来，给政策留有余地，具

有适当的可以调节的弹性，2004年南京市对“瓜车入城”采取的是一种过“宽”的措施，物价局不向进城卖瓜的农民征收临时摊位费，市容局允许瓜农直接将瓜车开进任何街巷,交管局还专门为进城运瓜车安排了两条线路，每天比规定时间提前一小时放瓜车入城，新政策执行前一年的人性化政策与2005年实行的新政策之间缺乏连续性和缓冲的空间，让农民无所适从，心理上也无法接受。

公共政策在执行时，政策执行者与受影响者之间要就目标或手段进行相互调试，寻求一个双方都可以接受的政策执行方式。调试并不会降低政策的公信力，政策的执行过程就是寻找双方都能够接受的调试策略的过程，南京市及时作出的关于新政的解释和调试，缓解了政策执行过程中的矛盾，能让政策相关人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓政策执行上的障碍。

习题五：

农民工：游走在城市的边缘

徘徊在边缘的“尊严”

2007年4月11日，38名农民工带着36件行李在长春火车站前乘上了一辆225路公交车，这引起了已经先上车的乘客长春市民刘某的不满。据225路车司机冯金回忆，刘某先从车的后门自行下了车，后又走到前门再次上车，要求司机退还车票钱，遭到拒绝，冯金向刘某解释说，这是公司的规定，由于该车是自动售票，司机不能收钱，因此无法当时退票，刘某只得作罢，并在半路下了车。下车后刘某立即向冯金所在的车队进行了投诉。刘某的投诉理由是他觉得“这趟车拉了太多农民工，又带着行李，太脏、身上有味，要求退票却没得到司机同意”。此后刘先生还向当地一家媒体打了热线电话投诉，他的投诉理由是：“这么一车农民工，带着大包小裹的，把整个公交车塞得满满的，让乘客上下都难……”而据司机冯金说，38名农民工上车后全部补交了行李车票，而且行李都是靠边存放，并未挡住乘客在车厢内的通道。一路上，这批农民一直都没吭声。一名来自吉林省公主岭市的农民工冯宪海也反映说，他曾遇到过两三回下班晚赶公交车时，有空座司机也不让他们坐的情况。

城市：想说爱你不容易

安徽省太和县农民工冯俊岩一家到天津打工10年，究竟能带来多少收入，

能存下养老钱吗2005年，他们的月收入也就3000元出头，一年4万多元。再来看看他的支出，每月房费750元，一年9000元，上级主管部门收取的摊位管理费，一个月固定是600元，加上执法部门的罚款，又要添上些，这样一年也是近8000块。他儿子费用最高——补习费、托管费、矿泉水费等，平均每天在20元左右。因为他没有天津户口，每学年还要交500元借读费。另外一家人一个月大概要花上1300元左右，还不算每个月120元的存车费和不时收到的假钱，估计一年下来也就落个两三千元。

生命不能承受之重：农民工讨薪悲剧何时休

一组数字令人揪心：目前，全国拖欠农民工工资已高达10亿元，建筑企业拖欠工资的比例高达%，仅有6%的民工能按时领取工资。

2007年1月18日，乌鲁木齐，40多名农民工讨要工资时，遭到保安和至少20多个身份不明男子的追砍，造成其中12名农民工被不同程度砍伤。砍杀场面就如同黑帮电影中的画面。

2006年12月8日，一川籍农民工为索要工资和工程款，爬上了工地的塔吊。通过协调，3000元工资结清，但工程款仍未支付，还被工头叫人打了。随后，该农民工揣着匕首，再找工头要钱，争吵中将其砍伤。为了便于逃跑，劫持了工头的妻子。

犯罪的不归路：新生代农民工的困惑与挣扎

2005年7月8日，来自广西的打工青年阿星，因被广东潮阳一工厂辞退，薪水欠发，一气之下杀了主管。而在此之前，这个15岁开始即在深圳的“广西砍手党”团伙里做饭炒菜的小伙子，却从没参与过“砍手党”的任何一件作案，他始终不愿意加入“砍手党”。18岁开始，他便离开“砍手党”团伙，为此离开老乡，到深圳、东莞、汕头等地做工。一个有意识远离犯罪的青年，却最终杀人，一时之间成为人们热议的话题。阿星说，他15岁出来打工，从来都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的条件，他永远都不属于这个城市。（刘小年：《中国农民工的行为分析：政策过程的视角》，第9页）

问题：本案例反映的主要问题是什么为什么会出现这种状况 [解读]

上述案例反映出的主要问题是：农民工处于城市的边缘。 农民工为何处于城市的边缘呢 主要是如下的原因造成的：

1.体制性障碍：二元户籍制度。我国二元户籍制度使农民工成为从事的是非农产业，但是身份是农民，他们居住生活在城市，户口却在农村。 由于生活、劳作的环境变了、方式变了、条件变了，农民工已经不同于传统意义上的农民。他们衣食住行城里、喜怒哀乐在城里、劳动奉献在城里、创造效益在城里、消费纳税在城里，城市的繁荣辉煌也挂着他们的心血和汗水。除了贫穷与“农村户口”外，这一群体和城市人并无多大分别，已具备产业工人的一般特征。然而，他们不属于城市。城镇户口是农民工永远也无法面对和回避的伤痕，由于城乡分割的户籍制度，千千万万农民进城务工，无法获得合法的身份，不能与城市居民进行平等地就业竞争，在就业、社保、居住、教育等方面带来了一系列必须解决而又难以解决的问题：户籍制度滞后，限制农民工流动；子女入学困难，耽误农民工后代；与城里人一同在挥洒汗水，建设城市，可是农民工失业了，得不到失业救济；困难了，得不到最低生活保障；有病了，得不到医疗保障……。二元户籍制度是导致陆学艺提出的“城乡分割，一国两策”的关键因素。

2.认识障碍：这是造成城市包容程度低的原因。一个城市应该包容大众、所有城市居住者共同发展、和谐生存、平等对待外来的城市居民。我国城市的公共服务、就业政策和社会保障等制度设置都排斥外来民工，这是城市文明发展的障碍，也是我国农民工城市生存边缘化的重要原因。农民工为城市所作的贡献是不可磨灭的，可以说假若没有农民工的奉献，城市的许多行业将会陷入瘫痪，后果不堪设想。可是一些地方政府的决策者和许多市民却往往忽略了这一点，把农民工进城务工当作是城里人对农民的施舍和恩赐，而忽视了农民工进城对于生产要素合理配置、促进城市化、增加农民收入、繁荣城市经济等方面的积极作用。因此，他们惯于从自身管理利益出发，对农民工的进城设置了种种制度上的障碍，采取歧视性政策，不断加固城乡之间的樊篱。

3.素质障碍：城市生活和乡村生活是两种不同的生活方式，对个体的要求也有所不同。由于历史和现实的诸多原因，农民工大多缺乏全面、系统的文化技术教育，劳动技能低下，文化技术素质大大低于城市居民。%的农民工没有参加过