浅谈探索露天采矿用地新模式

发布日期：2012-10-26 11:02:11 信息来源：中国国土资源报 魏网扣

在耕地保护与矿产资源开发之间寻找平衡点，既是当前保护土地资源的需要，也是采矿业持续健康发展的要求。2011年全国土地矿产卫片执法首度将采矿用地纳入监管查处范围，探索露天采矿用地模式成为新课题。

《土地利用现状分类》将采矿用地归类于工矿仓储用地，但采矿用地明显区别于工业用地和仓储用地，它对土地的使用不是为了建造建筑物或构造物，而是通过一定的技术手段或措施获取地下矿产资源。矿产用地年限由矿产资源可供开采年限决定，采矿完毕，土地承载用途即完成。目前露天采矿“先征地、后出让”的供地模式，导致了采矿企业申请难，土地管理部门审批难，政府有效管理难，矿区农民复耕难等弊端，造成了不同利益主体的集体行动困境。

在现有模式下，采矿用地缺乏有效的收回和退出机制，复垦后的采矿用地难以退出。因此，必须从制度上探索既能保证采矿业需求，又能促进节约集约用地的采矿用地模式。对此，笔者认为，露天采矿采用临时用地模式，可以有效解决采矿用地需求与建设用地指标紧张、采矿用地收储与矿区农民复耕的矛盾，促进土地利用良性循环。

这一模式的可行性具体体现在四方面：一是破解了“人——地”、“矿——地”之间的矛盾，严格保护了耕地资源。临时用地模式走的是“审批——租赁土地——剥离耕作层——采矿——复垦——退还耕地”的道路，是可持续发展的土地利用形式。二是不占用新增建设用地指标。露天采矿一般用地规模较大，以临时用地方式使用土地可不办理农用地转用和土地征收手续，有利于节约用地指标，保障当地基础设施、重点项目、民生工程建设用地。三是自给自足落实了耕地占补平衡。《土地管理法》规定，建设项目占用耕地必须占一补一，做到“占补平衡”。采用临时用地方式供地，能够确保在国土资源管理部门的监管下，促使企业在4年～6年的期限内完成从租地采矿到复垦还地的周期循环，在不占用耕地后备资源的前提下，在原有土地利用框架内解决好耕地复垦工作。四是明显降低了企业的用地成本，减少了因取得采矿用地必须支付的征地安置补偿费用，并大大缩短了土地审批周期。 同时，露天采矿办理临时用地模式符合临时用地特点及法理规定，国土资源部开展的试点工作也进一步证实了实施临时用地模式的益处。从临时用地的特点和法理来看，临时用地是对划拨、出让以外供地方式的有益补充，更是对不宜以“先征收、后出让”方式出让的集体土地资源的保护。工程堆料或占用土地挖沙、采矿、取土、工矿企业的废弃物堆放场、地下管线施工以及园林生产中因管理等需要使用临时性建设用地的，均属临时用地管理范畴。用地单位应申报办理临时用地手续，否则可视为违法占地。临时用地使用期限一般为2年，2年期满后，如需要继续使用应提出延期申请。因此，露天采矿办理临时用地手续不存在必

然的法律障碍，反而可以化解采矿用地规划难、征地难、持续利用难、退出难等问题，保证土地资源得到合理利用。

从试点情况来看，2005年国土资源部在广西平果县设立铝土矿采矿用地方式改革试点，采矿用地由原来的征收方式改为临时征用方式，企业采矿后对土地进行复垦，再将复垦土地归还农民。实践证明，这种做法既保证了矿区农民生活的稳定性，又达到了保护耕地和集约用地的目的。2010年，国土资源部第35次部长办公会原则通过了《采矿用地方式改革扩大试点方案》，分别在辽宁、云南、山西等省扩大试点，也取得了显著成效。

由此可见，临时用地模式可以破解露天采矿用地审批及退出瓶颈。其中，值得特别注意的是，露天采矿办理临时用地应在不改变农村土地所有权性质，不改变土地规划用途的前提下，依据土地利用总体规划，科学编制采矿用地复垦规划，分区分片实施，明确复垦还地时间、周期和质量要求，做到采完一片复垦一片，及时归还。

临时用地采矿供地模式落地 利益博弈成改革

关键

来源：

2012-5-15 10:57:00

采矿征地突破 记者 于小龙

巧妙绕过现行《土地管理法》的“临时用地”采矿供地模式，历经7年试点，如今瓜熟蒂落 “国家征收农村集体土地，然后再有偿出让给企业”，这是在目前《土地管理法》规定范畴内矿山企业取得农村土地的法定方式。

但是，政府廉价征收农民集体土地，造成大量失地农民；另一方面，矿山企业土地税费成本巨大，矿企叫苦不迭。

2012年4月18日，中铝集团广西平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点，通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收，这为中国土地管理制度改革打开了缺口。

中国政法大学国土资源法研究中心主任、国土部咨询中心专家李显东认为，该项改革，实质是通过对“临时用地”政策的灵活运用，以土地典押形式，代替征收出让的方式。

逼出来的改革

平果铝土矿，属于堆积型露天开采矿藏，矿石就混迹于坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地泥土中。每开采2000吨铝土矿，要占用1亩耕地。

中铝广西铝业分公司（下称“广西铝”）总经理武建强告诉《财经国家周刊》记者，“按现有规模，采矿占地每年将以3000亩速度递增；整个矿山采矿用地近10万亩，其中耕地占比超90%，约占平果全县总耕地面积1/5以上”。

按法定的“征地/出让”模式，平果县将有超过9万亩耕地被征收，近10万农民获得一次补偿后失地；而广西铝则获得50年的工业用地使用权，但其真正有效利用时间不过两三年。这些土地远离城市，交通不便，很难进行工业开发，只能“按法律复垦，还不准撂荒”。

“这对农民、地方政府和企业，都难以接受”。广西铝矿山部主任向瑞群介绍，仅为获取采矿用地，企业平均每年花费1.9亿元；加上复垦、维护，“土地费用占到矿石开采成本的40%以上”。 这些土地，成为企业的鸡肋：到2005年试点开始前，广西铝已“积攒”了3000多亩土地，“曾试图种树、种菜、种粮、养猪，进行复垦后的利用；但是山间土地过于分散，最大一块耕地面积也不足2亩”，企业难以规模化经营。

而把这些花巨资“买来”的工业用地无偿划拨给地方，再次审批后变为农业用地，无偿归还给当地农民种植，“企业从心理到国有资产管理都难以接受”。

按现有征地补偿办法，平果当地农民只能获得相当于征收前三年平均土地收益10-19倍的补偿；按2005年价格，每亩土地补偿金平均不到1.9万元。

“矿地”矛盾因此尖锐。平果村民抗拒铝矿征地的事件时有发生，破坏矿区道路、阻挠设备进场等司空见惯。

平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者，“采矿征地模式僵化，造成农民利益直接受损；诸多的社会民生问题，给地方政府带来巨大压力”。 “临时用地”突破

2002年2月，平果县政府和广西铝双方联合调研后，提出了改革方案——铝土采矿用地“由原来的征收方式变为采矿临时用地”；2004年4月，双方联合上报国土资源部审批。