论公共政策过程中大众传媒的影响

柳 斌

摘 要：本文在阐述大众传媒的涵义及性质的基础上，把公共政策过程简化为三个环节：政策

议程创建、政策决策和合法化以及政策执行。具体分析了大众传媒在公共政策过程的政策议程创建、政策决策和合法化以及政策执行这三个环节的影响，探讨了在影响过程中出现的一些制约因素，最后认为有效发挥大众传媒对公共政策过程的影响要做到：明确大众传媒的社会角色，努力提高大众传媒的公信力，加快新闻媒体立法进程，完善其监督机制和规范大众传媒，公众和政府三者之间的关系。

关键词：大众传媒；公共政策过程；公信力

By Community Policy Process in Mass Media Influence

LIU BIN

Abstract: This article in elaborated that mass media's implication and in the nature foundation, the community policy process simplification is three links: The policy agenda founds, the policy decision-making and the legalization as well as the policy execution. The concrete study mass media founded, the policy decision-making and the legalization as well as the policy to the community policy process's policy agenda carries out these three link's influence, Has discussed some restriction factor which appears in the influence process, Finally thought that displays the mass media to effectively achieve to the community policy process influence: Is clear about the mass media the social role, enhances the mass media diligently the male letter strength, speeds up the news media legislation advancement, consummates its supervising mechanism and the standard mass media, the public and the government three between relations.

Key words: Mass Media；Community Policy Process；Male Letter Strength

一、大众传媒的性质及功能

（一）大众传媒的性质

大众传媒是大众传播媒介的简称，是新闻传播工具 （news media） ：报纸、通讯社、广播、电视、新闻纪录影片和新闻性期刊的总称。西方称为新闻媒介(News media) 或大众传播媒介(Mass media)。 广播、电视利用现代化的电子技术传播新闻，突破了时间和空间的局限,传播迅速,范围广泛，而现代科学技术的发展可以使各种新闻传播工具的优势融合起来。新闻传递和报纸生产技术的电脑化，简化了编辑、排版、印刷、发行的程序，缩短了空间距离，节省了时间。于是，大众传播媒介迅速发展起来，并渗入到社会生活的各个方面。

现代大众传媒最基本的性质就是其社会属性，因为媒体的服务对象、报道内容、传

1

播范围以及活动目的都有着广泛的社会性。媒体的传播渗入进了现代社会生活的各个领域,其受众广泛，吸引力大，生活在现代社会中的人每时每刻都在与媒体打交道，因而它已经成为人们日常生活重要的组成部分。媒体不断地为社会公众提供着新闻信息、娱乐报道和其它的相关服务，媒体引导着社会潮流，潜移默化地对人们的思想观念、社会价值判断产生影响。

大众传媒的另一个性质就是其政治属性,任何传媒业都不会仅仅以向社会与公众传播新闻信息满足人们信息需要为最终目的。从传媒业的发展历史可以看出，传媒业作为一种社会事业产生以后，很快便成为政党及社会集团等发展经济生产和从事政治斗争的舆论工具，成为为一定社会的经济和政治制度服务的舆论工具。这就是媒体的政治属性，其特点表现为媒体作为政治宣传的工具，始终依附于政治，报道的内容和形式具有鲜明的政治倾向性。而从另一个角度来看,随着媒体逐渐向独立的大众化方向发展，媒体获得了“第四权力”的称谓，所谓“第四权力”有两层含义[1]：现在传播媒介是一种对社会或个人进行影响、操纵、支配的力量；具有事件得以怎样发生，界定问题及对问题提供解释与论述，由此形成公共意见的能力。这实际上又表明了其政治属性的另一个侧面，就是媒体作为社会利益的整合者，也可以在某种程度上发挥对政府的监督作用。

除了这些，大众传媒还具有公共属性。“媒体是公共领域的典型机制，是公共利益

[2]

的倡导者和公共权力的批评者”。尽管在其发展的过程中媒体的公共性曾经经历过低潮，但是随着现代性在社会生活各个领域的不断深化传播，媒体的公共性开始了复苏。正由于大众传媒受众广，因而使其成为了沟通公共生活各方力量的主要桥梁和纽带。在高度发达的信息社会，大众对传播活动的依赖程度越来越高。实际上就是说，目前大众传媒已经深入到了人们社会生活和公共生活的每一部分，所以已经不可避免地卷入到公共生活中去。

（二）大众传媒在公共政策过程中的功能

本论文的探讨集中在媒介和公共政策过程的关系，从广泛的意义上说，媒介对公共政策过程的影响不仅体现在特定时间内的某个具体政策议程上——如媒介对政策议程的设定、对民意表达的支持以及对政府行为的监督，也具有长期的和累积的效果——如媒介对选举的影响以及对公民政治价值观的塑造。本文不探讨后面一种影响，但是肯定这一效果的存在。

公共政策过程实质就是一个有关公共利益方面的政策过程（Policy Process），政策过程指的是政策制定所包含的一系列事件，从最初到某个问题的看法到对该问题做出反应的政策规划、执行和评估。实际的政策过程往往是非常复杂的，它牵涉到各种政府机构、利益集团、受益人团体和无数的官僚人员。公共政策理论一般将政策过程分解为以下一些环节[3]：第一，发现和定义一个问题；第二，把问题提高到政府的议程；第三，综合问题所涉及的利益；第四，保持与有关人员的联系；第五，形成备选方案；第六，使政策合法化；第七，为执行政策提供必要的预算；第八，执行政策；第九，评估政策；最后，根据政策的反响，修正或终止该政策。不过，对于我们的研究来说，这一分解显得过于复杂。一个简单化的模型是：将政策过程看作由三个基本环节构成：即政策议程创建、政策决策和合法化以及政策执行这几个环节。大众传媒在政策过程的这几个环节，都产生了作用。

1、大众传媒具有影响政策议程创建的功能

媒体是社会舆论的放大器,透过媒体所表达的舆论与民情，可能成为决策者决策的参照，直接影响到决策的未来走向。媒体对对公共政策议程建立的影响主要通过以下两个阶段来实现:

第一阶段，从传媒议程到公众议程阶段。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公众议程是引起社会大众广泛关注的问题。在这个阶段中，媒体是通过自身的议

2

程设置来建立公众议程的。在新闻传播学的发展历史中，美国著名的政论家沃尔特·李普曼最早提出了“议程设置”的假说。所谓“议程设置”就是指新闻媒体根据自身的新闻价值观或者立场，在层出不穷、无限多样的社会事实和社会问题中有选择地报道一部分话题，同时忽略其他的话题，或者是通过在技巧上突出某些话题的优先地位，从而将人们的注意力集中到某些特定的公共事务上，进而成为社会舆论讨论的中心议题。这也就是美国著名政治学家，科恩所说的：“新闻界在告诉人们‘怎么想’上并不成功，但在告诉人们‘想什么’上却惊人的成功。”[4]媒体通过有选择性的大肆报道，引起大众的广泛关注，使某一问题上升为公众问题，成为公众议程。媒体议程设置功能表明，大众传媒可以通过新闻报道有效地影响公众和政府对公共事务的轻重缓急的考虑。一部分社会问题在传媒的报道和渲染之下，获得了进入政府决策议程的机会,而另外一些则被排除在外。从这个意义上说，在政策议程设定这一环节，传媒扮演了“守门人”的角色。 当然,媒体所能提供的只是使一个社会问题更有可能成为政策问题的机会，并不是媒体设置的所有议程问题都能最终成为公共问题而最后变成政策问题。

第二阶段，媒体推动公众议程转化为政府议程阶段。政策议程是指决策者认为至关重要的能对政策产生影响的事。私人问题通过媒体的宣传成为公共问题后，相关的民众和利益都通过媒体进行利益表达，形成公众对于此类事件的一种共同的意见倾向，公共舆论的压力迫使政府在政策制定上对此做出反应。孙志刚事件导致的《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》的终结，便是这种影响的体现。

可以看到，在聚合公众意见影响政府决策议程方面，大众传媒可以使分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确、集中的政策要求，从而引起政府的高度注意。政策系统因为媒介的报道而意识到政策议题的存在，媒介在政府对哪些问题应该确定为政策问题方面可以起一种提示与补充作用。邓小平曾经说过：“常常有这样的情况,党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏。目前最突出的问题是什么，把读者来信加以综合研究，常常就能看出来”。[5]

2、大众传媒具有影响政策决策的功能

大众传媒对政策决策过程的影响体现在大众传媒推动公共决策科学化，合法化，推动政策方案的优化。这种影响是通过大众传媒为政策决策提供公共讨论平台实现的，大众传媒在这个环节扮演的角色是“要求通道”。在政府决策的过程中，政府要考虑到多方面的利益要求，整合他们的利益使公共利益最大化从而使决策方案最优化，使公共政策科学化，民主化 。

在现代政治生活中，利益集团和民众的要求（广义上的民意）是政府决策的当然依据，政府在决策时往往要听取来自决策者之外的声音，也就是利益集团和民众的声音，他们的声音反映了社会的要求和利益，当然，并不是说他们所有的要求都能在政策中实现，而是政府在接受大众传媒的反映后整合他们的利益要求，使公共利益最优化，从而使决策民主化、科学化。而这种利益表达的渠道有多种，作为人民群众与政府沟通的有效桥梁,传媒为很多无法与决策系统接触的人群提供了表述问题与意见的窗口,成为弱势群体的代言人,从而扩大了政策问题的来源,有效地克服了政府决策存在盲区的局限性,并且在客观上为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了广阔的道路。正因为如此,在科学决策与民主决策呼声越来越高的现代民主社会里,大众传媒以其强有力的技术支撑与无可比拟的传播优越性,成为民意表达的一种重要渠道，是这些意见得以表达、社会交流和上行传递的最有效途径， 它是民众和利益集团的“要求通道”，是利益表达和聚合的公共平台。在公共政策实践中，大众传媒发挥其公共平台的功能,通过利益博弈以增进公共政策利益的均衡分布，增加政策过程的透明度促进公共政策的程序正义，增进政策的回应性以实现公共决策的科学性和民主性。

3

3、大众传媒具有影响政策执行的功能

在正式政策出台之后，大众传媒将政策告知民众，帮助政府宣传、解释政策，作为最迅速的反馈机构反映民众和不同利益群体对于政策的反应，并对政策的执行开展监督（针对执行机构或是相关政府官员等）。在这一环节，传媒的角色是“政策的宣传者和监督者”。

大众传媒对公众政策的宣传，提高了公共政策在公众中的知晓度。更重要的，通过 各种形式的宣传，大众传媒提高了公众对于公共政策的认同感，从而有利于决策的顺利实施。同时，大众传媒作为意识形态的国家机器，通过日积月累的传播活动构建了主流意识形态，影响着公众对社会各个方面的看法，间接地对政策执行产生影响。

对于政策执行过程中出现的形形色色的“上有政策、下有对策”现象进行舆论方面,大众传媒可以克服或避免人大监督、行政监督、司法监督、公民监督等监督方式的局限性或实际低效、甚至无效现象。各级媒体大量成功的新闻舆论监督个案一再证明,政策执行中走样现象比较严重,如媒体经常关注的乱收费、乱集资导致农民负担过重,基层政府征用耕地而土地补偿款被层层克扣导致农民利益被严重损害,违法占用土地,违法违规开采煤矿,以环境破坏换取地方经济发展,路桥乱收费,国有资产在产权改革中变为私有等问题,都是政策执行中突出存在的背离政策目标的现象。媒介的报道能够进行客观地监督与评估,媒体对政策执行中“走样”的客观情形公之于众,可以形成双重的压力,即来自民众社会的舆论指责与来自上级领导机构的训诫压力,这些政策执行中的问题很快就能得到解决。

大众传媒政策监督的一个重要结果就是，它通过将政策执行情况及时地反馈给决策层，促成政策的修订或使用其他手段改进政策的执行。公共政策并非自动实现政策目标,美国政策学者保罗·萨巴蒂尔将影响政策执行的非政策因素归结为六个方面,其中一项就是“媒体对问题注意的持续”[6]，通过新闻舆论,可以及时终止某些不适应情势的政策,减少政策成本。在此方面，孙志刚事件引起的《收容遣送制度》的终结便是一个好的例证。

二、影响大众传媒在公共政策过程中发挥作用的因素

大众传媒在公共政策过程中以“守门人”，“要求通道”和“宣传与监督者”的角色，对公共政策发挥着重要的影响，但是在媒体发挥作用的过程中，出现了一些问题影响了大众传媒在公共政策过程中的有效发挥。

（一）大众传媒的社会角色的某些混乱

在现代社转型社会中，大众传媒的社会角色也出现了某些混乱。传统大众传媒的社会角色只是单纯的扮演“政府代言人”，是“政府的喉舌”[7]。媒介的主导内容因此就是：鼓舞性的——鼓舞全国人民克服困难的高昂士气；示范性的——不断树立先进的典型供人民学习和模仿；论证性的——论证意识形态的合理性、说明国家方针、政策的合理性、必要性，让人民群众自觉认同和执行[8]。但是，随着现代市场经济的发展，大众传媒开始面向市场，成为一个独立的市场主体，向着“社会传播机构”、“公共通道”和“公众代言人”的角色转变，在这个转型过程中，大众传媒往往把握不好它自身的角色和社会地位，导致它的社会职能的某些混乱。一方面,媒体为迎合政府的偏好，往往报导一些不符合公众需求的中规中矩的文章，沦为政府进行社会意识形态和舆论控制的工具；另一方面，大众传媒为追求利益，迎合社会一部分公众的心态或者为表明自己是“公众代言人”一味的揭露社会黑暗现象并不惜做假新闻，炒作新闻来吸引公众，沦为利益的崇拜者。而并没有成为政府与公众的“要求通道”。

4

媒体社会角色的不明确不但影响了对公共政策“要求通道”作用的发挥，还导致了媒体社会功能的某些混乱。尽管《焦点访谈》一再曝露社会的不公正现象，解决了很多社会问题，人们常常为了它成功地解决了某一个问题而拍手称快，并称之为“焦青天”（或类似节目和类似说法）。但事实上，只要稍作思考，就应该承认，在这种理解中，公众将新闻媒介的社会职能夸大了。因此，在现实生活中，公众往往持有两种截然相反的对待新闻媒介的态度：一是将媒体单纯看作是政府的“宣传工具”，从而对其失去信任；二是将新闻媒介看作是能够“包治百病”地解决各种社会问题的机构。而事实上，这些问题理应由相关的政府和社会职能机构去处理。这种社会角色的不明确造成的社会职能的混乱事实上也不利于大众传媒的发展。

（二）大众传媒的公信力的下降

在政府议程创建过程中，大众传媒为政府议程创建提供信息来源，由于媒体是通过自己的价值观，偏好或出于不同的动机有选择性的进行报道或评论的，媒体的这种选择性有可能是夸大，渲染或者隐瞒，虚报等选择，这些报道误区将不利于政府的决策，而政府决策的不科学造成公众的不满，反过来又影响大众传媒在公众心目中的公信度。

近年来，随着市场经济的发展，一些媒体为了在市场中求得生存和发展，过于重视对经济利益的追求，而忽视了社会效益和公共利益，致使公共责任缺失的现象时有发生，这一定程度上降低了媒体的公信力。在2003年“非典”事件的中前期，媒体在公共生活中的“失语”、“缺位”和在后期非典可以公开报道之时，媒体的夸大和渲染，造成全国的大灾难和大恐慌。媒体在此次事件中公共责任的缺失导致了它的公信力严重下降，民众一度失去了对媒体的信任。面对激烈的市场竞争，有些传媒迎合受众“宁求其怪不求其真”的社会心态,不仅不是“公众代言人”，对于公众的声音没有给予足够关注，而且还出现了媒体的“四大公害”现象：低俗之风盛行、有偿新闻屡禁不止，虚假报道时有出现，不良广告泛滥。所有这些情况，都直接造成了大众传媒公信力的下降，影响到了媒体在公众心目中的公信度，从而导致大众传媒对公共政策过程影响上打了折扣。

（三）大众传媒的权利缺乏法律保障

作为媒体，它享有知情权、编辑权、秘密权、监督批评权、人身安全权，但是，在实际操作中，媒体并没有得到属于它的权利。媒介在有些时候并不能公正地发布新闻，地方保护主义和地方官员追求政绩的欲望都是妨碍大众传媒传播真实信息的障碍，大众传媒的权利没有得到尊重和保护。由于“80%的社会信息资源掌握在政府部门手中,政府是最主要的信息生产者、消费者和发布者”[9]而在缺乏相关的必要的制度约束的情况下,这种政府对信息资源的垄断势必会对公众及媒体的知情权造成很大影响, 不利于媒介权力的发挥并对政策制定过程产生一定的负面影响。众所周知，在“非典”疫情事件中，媒体出现缺位的尴尬，除了自身的缘故，还有新闻源的堵塞、政府信息的不公开的原因。有些官员的故意隐瞒，扣压关于非典的真实报告，向社会提交虚假报道，严重侵犯公民的知情权和媒体的知情权。这正是由于大众传媒缺乏法律的保障造成的。大众传媒缺乏法律的保障也导致了记者的采访权难以得到有效的保障，更为严重的是，有时候连记者的人身安全也成问题。记者王克勤因创作《兰州证券黑市狂洗“股民”》等一系列揭黑性深度调查性报道而经常遭受不明不白的威胁，甚至有人悬赏500万买他的人头。大众传媒的权利缺乏法律保障很大程度上影响了大众传媒的职能的发挥。

5