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法治视野下基层信访工作保障机制探析
作者：田刚
来源：《中共乐山市委党校学报》2019年第03期
摘; ;要：基层信访部门通过采取自下而上与自上而下相结合、分级负责的方式开展工作，取得了明显成效，但还存在工作人员素质不高、投入成本巨大、部门推诿扯皮、考核和引领机制不规范、不注重后续处置等方面的问题。在全面推进依法治国的大背景下，亟需通过建立完善队伍建设、经费分担、责任共担、考核评价、后续处置等保障机制，推进信访工作规范化运行，为全面建成小康社会提供有力保障。 关键词：基层;信访;保障机制;法治
中图分类号：D63; ; ; ; ;文献标识码：A; ; ; ; ;doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.019 文章编号：1009-6922（2019）03-104-06
信访作为广大民众政治参与、权利救济、表達诉求的渠道，在推进经济社会发展中发挥了积极作用。信访工作的好坏直接关系到社会和谐稳定与否。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移。在依法治国的新形势新要求下，县及县以下信访部门及相关职能部门作为信访工作的主力军，需要坚持问题导向，建立完善基层信访工作保障机制，多措并举、合力施治，促进信访健康有序和法治化，为全面建成小康社会提供有力保障。
一、基层信访工作运行情况
根据笔者采取问卷调查、个别访谈、蹲点观察、座谈等方式，在G、C、B、H等4个省（市）10个县（市、区）及部分乡（镇、街道）、村（居）的调研梳理汇总，当前县及县以下的基层信访部门主要采取自下而上与自上而下相结合，分级负责的方式开展信访工作。 一方面，对初信访人员，由村、乡、县三级采取自下而上、分级处理的方式开展接访、处访工作。首先，村级组织接到上访群众后，多由村干部，而且主要是村支书、村主任进行接待处理。其他村支两委委员及有的地方配置的“一村一警务助理”大多不参与首次接访，只有在需要采取稳控措施时，才配合开展盯防等工作。在方式方法上，主要依靠经验，采取做思想工作的方式进行调处。其次，当村（居）解决不了反映到乡（镇、街道），或直接到乡（镇、街道）反映的信访事项，一般由乡（镇、街道）农业服务中心、文化服务中心、国土所、司法所等站办所对口调处;站办所不能处理的则由分管领导和政法委书记牵头协调处理。再次，县一级设有独立的接访处访工作机构和规范的接、处访程序。因此，到县一级上访后，一般按照登记、分流、处理的流程开展工作。在工作实践中，有的地方根据信访事项“三级终结”制度，创造性地总结出具体的“分级调处”工作措施，其中，“三级调处”运用较为广泛，而且成效明显。
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一级调处，即转部门或（镇、街道）牵头处理;一级调处不成功的，告知涉及单位或当事人按照程序申请信访事项复查或申请群众工作中心二级调处，由信访局牵头，组织协调相关部门采取召开座谈会、协调会等方式进行处理;二级调处不成功的，进入三级调处，协调副县级以上县级领导牵头，通过召开专题会、协调上级部门及领导共同调处。
另一方面，对到市赴省进京的上访人员，基层信访部门主要采取自上而下、接回处置的方式开展工作。市、省、京设有专门的信访机构（群众工作中心、矛盾调处中心、接待司等）、接待窗口和工作人员负责接访工作。市、省、京信访部门及工作人员接到信访案件，一般不涉及信访案件的直接处理，主要按照“属地管理、分级负责”的原则，采取“接回制”的方式，批转、交办地方处理。县级信访部门及工作人员将信访人员接回后，根据属地管理的原则，再交由相应乡（镇、街道）和相关部门进行后续跟进处理。一是对上访人员反映的合法合理诉求，积极协调相关部门予以解决;二是对因法律法规、政策所限的历史遗留等问题，在做好解释说明工作的同时，按照公平合理的原则，采取其他方式，如协调和谐促进会资金、项目扶持等方式给予帮扶补贴;三是对无理缠访、闹访人员，依法予以严厉打击。
通过全国信访系统扎实工作，广大信访干部特别是基层信访干部的艰辛努力，有效解决和化解了一大批事关群众切身利益、影响社会和谐稳定的信访问题。2016年全国信访总量比2013年下降23%，初次信访下降31.3%，呈现出总量减少、结构向好、秩序平稳的态势。 二、基层信访工作存在的主要问题 （一）信访工作人员素质不高
一是工作人员的主动性不够。有的工作人员在信访维稳工作中缺乏主动性，比如，某地群众上访并围攻当地县委县政府，一些不涉及此案的信访干部以“事不关己”的心态不管不问，甚至以看热闹的心态与群众一起围观，大家都不愿意管这“闲事”。又如，一些工作人员看到上访人员找上门来便“避而远之”，因为他们认为上访人是最难缠的人，不愿惹“火”烧身，都想着“多一事不如少一事”。二是工作人员对业务不熟悉。一些地方群工中心、矛盾调处中心抽调的信访维稳干部对个案不一定熟悉，大多都是听上访人单方诉说，上访人说完以后，有经验的接访干部会做一些调查，与当事人、相关职能部门进行对接沟通和协调处理;没有经验的则仅听一面之词，还不熟悉情况就开始评判：“你说的是对的，谁是不对的”。由于工作人员的先期评判，往往给信访人以更大的希望，给后期处理留下很大的后遗症。如果后期处理结果没有达到上访人的预期，则会进一步演变成缠访、闹访。 （二）信访工作投入成本巨大
信访制度在实践中存在着保障群众民主权利和维护社会稳定的两难选择，既要畅通信访渠道，又要维护社会稳定，于是上级对下级通过信访维稳指标考核努力控制上访数量。一些省、市、县为了减少各种类型的上访数量，实践中出现了“截访”“1+X”看护模式等有违现代法治社会基本精神的做法。在拦访、截访中必然产生大量的稳控工作经费：一是工作人员外出交通、
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住宿、伙食补贴等经费;二是查找上访人员信息费;三是跟踪上访人员车辆租赁、使用费;四是中途拦截上访人员相关费用;五是劝返接回上访人员交通费、临时处置费等。一些地方政府为了维稳不计成本，维稳经费（公共安全支出）的增长速度要远高于GDP的增速。“花钱买平安”导致一些地方财政不堪重负。 （三）部门推诿扯皮现象严重
在当前信访工作中，不同程度存在纵向和横向推卸责任的问题，导致熟悉信访缘由等情况的部门和工作人员不能到位。不熟悉情况的接处访工作人员对上级或相关专业领域的政策讲不清楚、对事情的前因后果说不明白，导致很多信访问题“越处越难处”。一是上级往下推责。对一些完全可以由上级解决的问题，各级信访部门存在不同程度向下推责的情况。比如，一些因为上级法律法规、政策施行引起的信访问题，上一级工作人员更有权限去解释和处理，也能更好地调动资源进行协调处理。但他们不处理、也不解释，多以“地方最熟悉情况，拿回去好好处理”“县一级机构健全，什么职能都有”等为由推到地方去处理。二是同级相互推诿。在农业、国土、人社等横向职能部门之间，存在相互推诿、不支持不配合信访维稳工作的情况，主要有三种表现形态：其一，一些部门工作人员因不愿意做群众工作、不善于做群众工作而推诿。据王小新、乔晗对某省发生的涉诉信访风险预警模型数据统计分析显示：女性个体的信访概率高达76.47%，远高于男性的44.30%;文盲和中学文化程度分别占51.4%和42.71%;文盲的非正常上访概率高达67.8%。这些低文化程度的“妇女上访大军”很多时候会让工作人员面临“有理讲不清”的窘境。相关部门工作人员认为这些上访人很难缠，做她们的思想工作特别耽误时间，所以都不愿意和她们接触，于是绞尽脑汁找和本部门无关的理由“踢皮球”。其二，一些部门工作人员认为农业局只管农业的事，城建局只管城乡建设的事，信访是一项单独的工作，应由专门的信访局管。于是对即便由本部门工作失误造成的信访事项的处置也找理由进行推阻。其三，有的职能部门工作人员以“属地管理”原则为由进行推阻，他们认为：既然是乡（镇、街道）的人上访，就应该由乡（镇、街道）去管，和本部门没有关系。比如，一个交通事故的认定、调处，应该是交通部门的事，法律法规也赋予其调处权力，但被推到乡镇去处理。这就导致很多部门及乡（镇、街道）存在被动应付的情况，得到通知和指令也是被动应付，不会主动作为。
（四）考核和引领机制不规范
一是对下级的考核机制不科学不合理。上级对下级职能部门及工作人员的考核考评简单粗放，缺乏科学合理的考评机制。当前，有的上级信访部门对下级的信访维稳工作考核主要是看结果定论，不分青红皂白，不问履职与否，不调查研究。只要有人上访，就认定是上访人所属地方的问题。自2013年2月起，中央取消实行近10年的信访排名做法，取而代之的是“点对点、一对一”地对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题。国家信访局通报到省，省通报到市，一级一级往下通报，最后到基层，相关干部被约谈、问责。基层政府和工作人员都非常畏惧上级“通报”，因此为了遏制“拦访”“截访”而取消排名的初衷并没有得以实现。除此之外，仍然通过领导批示、文件指令、指标考核等方式进行问责或变相问责。这就让地方工作人员特别惧怕上访人在上级被登记备案，于是采取一些异化手段“围追堵截”上访人员。二是上级工作