人企业、客商评议工商、税务等政府官员，渔民则评议渔政官员，出租车司机则负责评议交通警察，音像店老板评议文化市场执法官员等。“民众评议自己了解的官员，这样才最真实，最公正。”
王业刚说，所做的这一切，充分考虑到参评人员的广泛性和代表性，都是为了求得评议结果的客观公正。对于“大家能否接受这种方法，有没有人提出问题，这种方法会不会让干部很难受”。王业刚则表示：“应该是能接受的，到目前为止，我没有听见下面或上级领导对此有什么反映。”“不会让干部难受的，这也不是有人想的那样的。中央纠风办搞评议这么多年，是一条很成功的经验。少数人要那样说，能否定这项工作吗？行风评议可以说是群众监督的一种方式，群众监督是加强党风廉政建设一条很重要的经验。这与中央要求加强党风廉政建设和行业队伍建设是一致的。”
奇怪的是，既然出于好心，又是好事，为何该县的主要领导对评议官员一事从不发表看法，并一直对记着避而不见；而事先同意接受采访的宣传部在请示县委领导后拒绝采访，县委办人员甚至以“不知情”为由，态度恶劣的将记者赶出门；费了很大周折，直到县纪委领导发话，具体负责评议事宜的县监察局副局长王业刚才代表接受了记者的采访，而对于“行风评议整个过程都借助了媒体，但结果的名单和当选票数为什么都没有在媒体上公布”，王业刚就此事作答。
二、参评者
在万名参评者中，县人大代表和政协委员占5%。外籍客商和投资者占30%，企业和个体工商户代表占15%，执法经济管理部门的服务对象占30%，普通群众占20%。虽然覆盖范围广泛，但这个分配比例是如何确定的，又如何从众多符合资格的参评人当中选出代表，是随机呢还是特定的，而被选者的意见是否具有较强的信度和效度，组织者对这些问题都没有作出回应。
让人奇怪的是，当随意向当地三轮车夫，过往行人，宾馆服务人员，商店营业员和摊贩打听评议政府官员的事情时，他们都摇头不知，仿佛这件在国内引起广泛关注的事情，在泗阳却距离百姓很遥远。
究竟有谁参加了投票，组织单位一直没有公开。一位在县城中心县政府招待所对面经营一个小门脸儿的个体老板说，，他曾被政府部门人员要求填写过两张调查表。但他不能肯定是不是就是这次评议的表，那天他的小门脸儿突然进来几个人，让他填两张表，说说他对政府部门有什么意见，他本来不想填，后来人家说此表在2至3个工作日内可以反映到宿迁市主要领导那里，他才填了。可时至今日，他什么结果也没看到。
三、被评议对象：哑巴吃黄连？里外做人难？ （一）旁观者清，“当选”者迷?
虽然泗阳县“隆重”公布了此次评选结果，但事隔两个月，当选最差单位之一的县地税王集分局任局长接受采访时表示，他还不知道分局在行风评议中被评为最差的结果，而且他是去年11月底才到任，对行风评议中什么时候评议的王集分局，评议结果是什么，都不清楚。他也没有参加元月6日的大会，给县局有关部门打电话也被告知行风评议中差的单位里没有王集分局。而王集分局的前任局长，现为县物价局副局长的王化乾也没有参加元月6日的大会，后来有人打电话告诉他结果，说他被评议为最差的个人。有记者就此再次向王业刚副局长求证，他肯定的说，是王集分局被评议为最差单位。
（二）让执法对象评议自己-----深感委屈
评议最差政府部门的泗阳县城建管理监察大队张峰华大队长，毫不避违地说，我们在执法第一线，难免要得罪一些人，“让服务对象评议我们，如果他们出于公心还好，如果为了一点小事对我们有成见，就没办法了。”他说，按要求，城管大队要做到街面上无流动摊点，无乱写乱画等，进行政治时，首先要亮证，然后宣传有关法规。如果
26
听了，我们也就到此为止，如果超过两次以上，我们就要按规定处罚和暂扣，这样，难免给这些人带来不好的影响。张峰华还说，他们工资最多的是每月千元左右，最少的每月才280元，就是这样，大队已经3个月没发工资了。城管大队现在是事业单位，工资要自收自支。而这些收入来源主要是依靠罚款和占道收费。他不否认，这客观上也是城管出问题的一个原因，他已受到了上级的诫勉谈话。如果2003年城管大队再被评为最差，他说很可能就要被免职了。至于这样“冤不冤”，他说：“干不好，还有什么可说的，反正我是尽力了。”
县地税局王集分局的任局长也说，去年11月底他才到分局任局长，就在评议之前，分局刚刚调整了一些个体户、工商业主的征税起征点。现任县物价局副局长的王化乾是原王集分局的局长，调查征税点的工作就是他在任事进行的。他说，那都是依法进行的，先摸清漏征漏管户的情况，再按规定调整了起征点，并且在乡政府进行了公示。那调整税收是不是造成王集分局被评议最差的原因之一？不调税，分局是不是就不会落得如此结果？王化乾说，他已离开地税局，不便就比发表评议。
一名交警直率地说：“上级要求我们严格执行各项法规，可一严管，被管的人肯定不高兴，等到投票的时候我们就不利。这怎么办？再说，让执法对象评议执法者，不公平！”
还有一位不愿透露姓名的执法队员说，接受人民群众评议的，并不应该仅仅是一些“前线职能部门”，干事的总会有错，不干事的永远没错。既然是公开评议，就应该是包括所有公务员在内的，比如泗阳县政府县长、副县长甚至职位更高的人，谁知道你是人民满意的还是人民不满意的？满意不满意给公开亮相了，让群众说话，再把群众的话当回事，那才叫真正尊重群众的意见。
（三）待岗减薪-----另谋出路，保留申诉
按规定，被评为最不满意的9名工作人员都要待岗半年并减薪，学习期满后由纪检和各单位跟踪考查后再工作。但似乎每个人的景况都不同：
泗阳县广电文化局文化市场办的一名官员被群众选为“最不满意”之后，立即被停职，原先每月1200元的薪水被减至每月160元的“基本生活费”。
县公安局被评为最差的警员没在家，家里只有他父母和老奶奶。全家人至今用的还是一台15英寸的黑白电视，屋子里放着一张木板床，上面是很薄的褥子。而警员的父亲说，他儿子过完春节就外出打工了，至今未和家里联系。
县质量技术监督局一位官员当选了最差官员，该局副局长薛军坦诚地说，他们没有对这名执法人员进行任何处分。他说，泗阳县评议最差官员待岗半年减发薪水的的做法是不妥的《国家公务员暂行条例》第34条规定：“对国家公务员的行政处分，应当事实清楚，证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备”。我国《行政监察条例》第五条也规定：“行政监察工作必须是实事求是，重证据”。显然，单凭“公选”结果就认定其有违章违纪问题，一刀切的进行行政处分是不妥的，有违条例体现的精神。因为民主选举是纷繁复杂的，你不敢断定凡是被选上“人民不满意”的就会有问题，你也不能排除有的官员是因为严格执法而被评议为最差官员。他说，现在做什么事情都得小心翼翼的，稍不注意就要得罪别人，为了和地方搞好关系，甚至有时违反原则的事情，也不得不去做！”他说，去年9月，有一个外商连注册资金都没有，县里分管领导非让他们去给外商办理有关证件。不办吧，就是不支持县里的工作，将来工作难度会更大；办了吧，这明显违反了国家有关政策，不出事还好，一旦出了事，他们就要承担法律责任，甚至坐牢。“哎，没办法，我们的工作实在是难啊！办不好，导师评议最差政府部门和政府官员，我们就没有优势了，评了差的，挨上级领导批评不说，我们整个部门形象都要受到影响。”
另一个官员告诉记者，县领导为了快速奔小康，全县所有在职人员都有招商任务，每人每年要完成20-50万元的招商指标，完不成任务，就要扣发工资。2002年，他已
27
被扣了2000多元。“哪怕介绍一外商在这里圈一下地也行。”-----原来，在县城西边，很大一块招商引资工地荒在那里，有的工程只动了一半，便扔在那里不管了。这位官员说，这主要是给上级领导检查时看的，只要谁帮我介绍外商来此圈了地，我的奖金全归谁。
五、第三只眼看公选-----瑕瑜并存，褒贬不一 （一）治疗顽疾的妙方
有人认为，泗阳的“公选”是许多久治不愈顽疾的克星。最明显就是干部终于明白自己衣食父母是纳税人，而不是天上掉“皇粮”，因此必须为纳税人办事，迫使其消除衙门老爷作风，多少也为老百姓做点事。而百姓心里有杆秤，只要出于公心，群众自然会公平待你，这才是阳光下的民主监督。这种做法正好体现出政府最缺乏的胆识和敢于开拓，不怕失败的冲劲以及不怕群众监督、不怕曝光、严格要求自己的自律精神。所以，饲养此举是我国民主监督一个好的开端。
（二）警惕“最不满意”中的多数人暴力
许多人对泗阳公选一事非常审慎，甚至担忧，认为，虽然它体现了当地政府执政为民的决心，也看到了民意的威严，但是这种“民意的威严”如果缺乏有效的制约，就会形成利益分配和决策中“多数人的暴力”。如果“最不满意”评选操作不慎，许多无辜的官员将在“多数人的暴力”下终结自己的政治生命。让民众来评选“最不满意官员”，实质就是把官员行政能力的考查主体由“上级”下放到“下级”，即广大人民群众手中，这并不一定就意味着进步。如果说绝对的考查权在“上级”手上，就会滋长官员的“政绩工程”意识，用假象去迷惑上级来捞取政治资本；那么，如果“考查权”在“下级”公众手上，恐怕难免会培养官员的“媚众”心态和“政治作秀”本领，用假象欺骗盲从轻信的非理性藏在这种“媚众”的祸水中。如果官员平常秉公执法，铁面无私，惩治恶行毫不留情，打击坏人雷厉风行，无疑会得罪许多参加评议的“民众”，在这种情况下，当选“最不满意”是非常可能的。这时，群众“雪亮”的眼睛就会由于缺乏足够的引导和约束而变成一种偏执，一种没有方向的自负。相对于评比“最满意”的和气友善，“最不满意”这种不留情面的极端方式更可能暴露“多数人”的狭隘、自私、盲从和暴戾，而建立在“多数人”压过“少数人”的制度安排，很可能走进片面和偏狭的陷阱中。“上级”评议，官员面对的是“一个人”；公众评议，官员面对的是“一群人”，只有在“顶天”的压力和“立地”的责任互相补充下才能真正起到足够的监督作用；自上而下与自下而上的监督力量有机的结合，才能在博弈中避免“一个人”的片面和“一群人”的片面。
（三）瑕瑜并存
有关专家认为，泗阳县将公民评议的活动细化到了评议公务员，这是一大创新，说明他们在民主建设方面走在了全国的前列。首先，它意味着为人民服务的原则得到了操作化，具体化。可以在结果上检验政府是否真的做到了为人民服务，从而通过外在的市民评价，激励政府官员更好地为人民服务，真正为老百姓做事。其次，公民评议政府绩效，为我国政府绩效的评估增加了新的途径，弥补过去自上而下的评议制度的局限。它作为一种自下而上的评议制度，与自上而下的评议制度起到相互补充的作用。公民评议政府绩效，是政府进一步了解公民需求的重要机制。再次，它可以成为定期选举政府官员的民主制度的补充。
但专家强调，泗阳县公选最差公务员的行动，虽然有一定的创新，但弊端也十分明显。我国的领导干部还是以任命为主，支持领导干部的仍然是公务员。大多数情况下，公务员的权利和责任是不对等的，他们只是在执行上级领导的命令，却要负担不对等的责任。这对大多数公务员而言显然是不公平的。
（四）惩罚措施欠妥
对于“最差官员”停职半年，减薪九成的惩罚措施，不少人认为此举欠妥。政治
28
文明的核心是民主与法制，但运用民主的手段必须以尊重法律为前提，在法律法规允许的框架内进行。因此，对于票选的“人民不满意者”，不应该立刻作出处罚决定，而是要慎重对待，依法处理。纪检监察部门应该首先根据其日常表现和掌握的情况进行综合分析，然后进行充分调查，以事实为根据作出处理。对认定确有嫌疑的存在严重问题者，依照法定程序予以立案审查，在掌握了确凿证据之后再进行行政处分，构成犯罪的移交司法部门处理。这才是真正尊重民意的表现，也是民意所期望的。
路漫漫其修远兮，一度成为媒体追逐焦点的泗阳如今已恢复平静，然而这种“敢为天下先”的举措，仍然需要我们上下而求索。
讨论参考题：
1.如何评价江苏泗阳县这一公选“最差”公务员的做法？
该做法在某种程度上是一种创新，能够促使公务员端正自己的态度，规范自己的行政行为，正确认识为人民服务的原则；能够加强执法部门与经济、价格管理部门的行风建设；能够加强群众监督，从而加强党风廉政建设和行业队伍建设，有利于民主建设。
但是另一方面，这样的公选没有真正做到公开、公平。首先，在评选的过程中并没有让参选人详细清楚认识到公选的意义，最终也没有进行结果公布。另外，公选时采用“对口评议”，没有充分考虑到参评者和被评者所存在的矛盾关系，有可能使公务员因执行公务而被误评。最后，惩罚措施也不得当。公务员作为国家行政人员，其权利受法律保护。
2.由公众对公务员行为进行考核有哪些利弊？ 3.如何科学地对公务员进行考核？
4.对公务员实行“末位淘汰”是否可行？
5.江苏泗阳县公选“最差”公务员的制度安排有哪些值得借鉴之处？还存在哪些不足？如何改进？ 案例 3
佛山镇级干部实行年薪制
2003年 1 月 8 日，一声春雷，辖一市五区——禅城区，南海区，顺德区三水区和高明区——面积 3183 平方公里，人口达 300 多万人“大佛山”横空出世。打造广东第三大组团式城市的序幕刚拉开。仅仅隔三个月，又一波春潮引起了全国媒体与学界的强烈关注——沿袭多年的乡镇干部“吃皇粮”的工资制度在佛山成为历史。佛山市政府正式下发了《佛山是规范和完善镇级领导干部收入管理试行方法》，简称《试行方法》，正式实行镇级干部年薪制。关于市场经济体制下公务员激励机制及“高薪养廉”的火花碰撞又一次照亮佛山。
山雨欲来风满楼
2003 年 4 月初，“佛山镇级官员将实行与企业职业经理人一样的年薪制，年薪制的标准与任职期间所创造的业绩挂钩，起点 15 万元，最高可享受 30 万元年薪”的消息传的沸沸扬扬，相形之下，官员们尤其是担任主角的真掌门却都小心翼翼，谨言慎行，表示不宜发表言论。
就在年薪制成为佛山官员谈话“禁忌”之时，一位不知名是政府官员向媒体抛出了一颗小小的炸弹——佛山并不是第一个吃螃蟹的地区，广州经济开发区早已实行年薪制，年薪一二十万是应该有的。虽然开发区管委会主人凌伟宪对此谢绝表态，管委会宣传处负责人也坚决否认，但据知情人透露，开发区的确设置了一个年度责任制——每年年终，管委会根据为每个公务员拟定的工作目标也进行考核，按考核成绩发年度
29
责任奖。他说，这笔奖金“肯定不算年薪”，也“肯定没有外界传说的那么高”。职务“从最高到最低，相差不到两倍，最高的与平均数比，相差不到一倍”。这项措施实施几年“效果非常明显，”“我们开发区对公务员的管理一向很严，年终考核也很严，所以每个人的弦都绷得很紧，加班加点在我们这里是很正常的事情。但因为干得好就有钱拿，现在虽然加班不再额外发加班费，但大家都不会计较，工作热情都比较高”。
千呼万唤始出来
在各方热切关注下，2003 年 4 月 16 日，经佛山市委，市政府同意，佛山市人事局，财政局，监察局联合印发了《佛山市规范和完善镇级领导干部收入管理试行办法》，目前在于根据所辖区实际，规范和完善镇级领导干部的工资收入分配制度，其具体做法包括以下几点：
一是确定镇级领导干部收入具体标准。
《试行办法》规定，南海、顺德、禅城区所属镇的正职领导干部年收入最高15万元，副职领导干部年收入最高12万元；三水、高明区所属镇的正职领导干部年收入最高10万元，副职领导干部年收入最高8万元。
二是建立完善责任制。
制定明确的工作责任制，结合年终总结、组织考评，兑现奖惩。 三是严格收入分配纪律。
除了规定的收入，部门私自发放任何形式钱物补贴都属违规。
这里所指的镇级领导干部包括镇一级领导，政府，人大的正，副职领导，镇委委员。享受同级但与的人员年收入标准由各区确定。
文件中还提出，由于三水和高明两区财政比较困难，佛山市财政每年将给这两个区补贴 500 万元，作为补贴镇干部的专项资金。补贴暂定为期 3 年，3 年后看具体情况决定是否停发。佛山市人事局进一步指出，有关“镇长高薪制”的政策还仅是一个配套措施，在佛山行政区划调整以后，同为区级单位，不可能计较富裕的顺德，南海与较不发达的三水，高明的领导干部收入差距太大。
政府目的，一“石”二“鸟”
按照文件上的说法，出台“镇长高薪制”政策的目的主要有二，一是为了简政放权，调动领导干部搞好经济等本职工作的积极性，二是规范和完善镇领导的收入，把一些日久形成的“灰色收入”公开化，科学化，规范化和货币化，实行“阳光收入”，打造“阳光政府”。
为何针对此二“鸟”投“石”，完全在于佛山自身的特殊性，这也是一政策出台的大背景——镇一级是佛山经济发展的主战场。
改革开放以来，佛山市各镇的经济迅猛发展，镇级经济总量已经相当大，根据调查，GDP 的最大镇达到 116.8 亿元，注册企业最多的达到 9515 家，税收与财政收入最多的已超过 20 亿元。2002 年，佛山市镇级的 GDP 已达 900 多亿元。占全市 gdp 的 8 成多，镇一级已经成为佛山经济发展的主战场，但佛山市人事局等部门于 2003 年 2 月，3 月先后两次深入全市各镇调研发现，目前镇一级在发展中受到不少束缚。
问题一，佛山市经济大镇的经济总量几乎可与内地欠发达地区的一个地级市相当，其经济发展和社会管理的任务非常繁重。但镇行使的权限仅是一个科级镇所具有的管理权限，责，权，利的严重不统一成为制约镇级经济发展的主要瓶颈，提高专业镇领导干部的权限和待遇已经是当务之急。
问题二，镇级领导干部收入相对偏低，工资发放随意，管理不完善，不规范。调查发现，2002 年镇级领导干部收入 6.77 万元，少数经济发展快的震级领导干部收入约 8 万元-10万元，多数年收入在 5 万元-7 万元，少数在 5 万元以下，最低的仅
30