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司法改革之最高人民法院巡回法庭
作者：张亮
来源：《世纪桥》2016年第08期
摘要：党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是中国特色社会主义法治体系建成以来进一步推进依法治国的重大决策。司法改革作为我国当前全面推进依法治国战略的重大部署，《决定》提出要设立最高人民法院巡回法庭，把巡回法庭作为司法改革的“排头兵”，无论从时代背景还是长远目标考察，这项制度都将是中国司法改革进程的闪光点。 关键词：司法改革；巡回法庭；审判制度；职能定位
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）08-0039-03 一、巡回法庭的设置背景 （一）法院人财物管理体制改革
党中央在十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标，通过人财物统一管理的手段破除司法地方化，明确司法权作为中央事权，以期达到独立司法、法制统一、维护司法公正的目的。随后的试点改革中将基层人民法院和中级人民法院的人财物由省高级人民法院统一管理，但省级高院的人财物并不统归中央，省高院仍有可能因此而受制于同级党政机关，无法做到真正的独立司法，显然这次改革力度并未毕其功于一役。 根据我国诉讼法体系中的法律规定，省高院基本上是终审法院，而省高院在改革中仍存在司法地方化的可能性，这对于独立司法、法制统一无疑是一种缺陷，也有可能成为此次司法改革的败笔。对于司法改革中的潜在风险，顶层设计者必然会通过制度设计来解决，巡回法庭作为最高法院的派出机关，审理跨地区的重大案件，可以对省高院进行有效的审判监督，打破其存在的司法地方化风险，抑制地方司法保护。 （二）最高人民法院案件审理压力
依据最高人民法院近三年的工作报告数据：2013年，受理案件11 016件，审结9 716件；2014年，受理案件11 210件，审结9 882件；2015年，受理案件15 985件，审结14 135件。最高人民法院在个案审理的数量上日趋增长，法官的办案压力不断增大，加班成为常态。纵观世界各国最高法院的模式，精英化法院已成为趋势，而截至2013年5月，最高人民法院机关在编人员1 169人，[1]在现实职能需求下的人员增长和最高法院精英化发展的主流路线选择上，将是最高法院当前阶段面临的两难选择。
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最高法院作为全国最高的审判机关，其职能不仅在于审理案件，更应承担制定司法解释，监督指导各级人民法院工作的任务。《决定》虽然将最高法院巡回法庭受案范围设定为“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，但是《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的第三条和第四条更加明确其范围，在不违背党的政策规定的前提下，最高法院赋予了巡回法庭更多的职责和使命。通过设立巡回法庭，最高法院将具体案件的审理工作分流，促成审判工作重心下移，将本部法官从繁重的审判任务中解放，集中精力于定司法解释、监督指导下级法院工作，更好的发挥司法风向标的作用。[2]（P.70-71） 二、巡回法庭的比较分析 （一）英国的巡回审判制度
近代巡回法庭制度最先在英国建立，经历了漫长而艰辛的历程。11世纪中叶诺曼征服后，英国的司法状况及其混乱，威廉一世设立王室法院，通过司法权的集中以消除教会贵族等势力对王权的威胁；同时派多名法官定期至各地巡回审判，制约地方贵族的权利分割。[3]（P.352）及至亨利二世执政，颁布《温莎诏令》、《北安普敦法》、《大巡回审判诏令》等法规，将全国划分为6个巡回区，并分别派遣6个各由3名资深法官组成的巡回法庭进行巡回审判，巡回审判制度至此在英国初步设立。该制度的设立通过司法权的统一，有效的抑制了地方权力分割，将封建王权渗透至各个地方，并避免了地方法与国家法的冲突。
近代英国法院巡回制度开始分向发展，形成了两种主要的制度：一是巡回法官巡回审案，1971年英国《法院法》规定设置了专门法官职位，通过遴选的方式选出较资深的法官，分配到各区域内的县法院或刑事法院办案。二是高等法院的法官巡回审案，高等法院法官在审理其职权内的特定诉讼案件外，承担审理普通案件的职责，在审理普通案件时须到高等法院设置在伦敦周边的8个审判中心巡回审理。[4]（P.36）
英国的巡回法庭制度和我国最高法院巡回法庭除了在根本性质上有着区别外，英国更侧重于法官个体的巡回，并配备了专门的巡回法官，同时它的审级依据法官所巡回到的法院审级而定，这都和我国巡回法庭有着较大差别。 （二）美国的巡回审判制度
在美国，巡回法院伴随着美国的建国史而建立发展起来的，1776年美国宣布独立并通过了《联邦条例》，但该条例并没有涉及到司法，随后于1787年通过的《美利坚合众国宪》也只规定了最高法院，下级法院则由国会随时下令设立。1789年美国国会通过了《司法法》，规定每州设立地方法院及其地方法官，同时将全国划分为三个巡回区，设立巡回法院，由最高法院大法官连同地方法院法官组成合议庭进行巡回审判。[5]（P.128-129）但是伴随着经济发展，人口与案件数量不断增加，最高法院大法官不堪重负，巡回法庭制度逐渐被舍弃，并最终由巡回上诉法院所取代。
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众所周知，作为联邦制的国家，联邦各州拥有相对独立的司法权，因此美国法院划分为联邦和各州两大系统。联邦法院系统将全国划分为94个司法管辖区，同时配备一个联邦地区法院，在其上设立13个巡回上诉法院。但各巡回上诉法院具有固定的机构、人员以及办公地点，由此可见，虽然仍沿用“巡回”之名，但已无“巡回”之实。 三、巡回法庭的职能定位 （一）派出机构
根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回法庭是最高法院派出的常设审判机构，巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定，笔者认为巡回法庭在职能及性质上既给予了明确的定位。据此我们分析得出：1.行政关系，没有自己独立的行政级别，人员配置等个方面均隶属于最高人民法院，是最高人民法院的组成部分；2.审级关系，没有自己独立的审级，区分与巡回区内的高级人民法院，并与最高人民法院同属一个审级；3.裁判效力，最高人民法院属于终审法院，而巡回厅隶属于最高人民法院，与本部相关审判庭相同，加盖最高人民法院印章，其裁判效力具有终局性。[6]（P.29）由此可以看出，最高人民法院巡回法庭不同于我国建国之初的大分区法院；不同于美国的联邦巡回上诉法院；不同于我国传统的巡回审判。它是我国司法体制改革中的创新，有其独特的定位和性质。
（二）审级定位
部分专家学者对于最高法院与巡回法庭的审级关系上认为，“二者之间关系不是上下级关系，也不存在审判级别高低的关系，巡回法庭的判决就是最高人面法院的判决”，[7]（P.128-129）同时根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》也可以明确这种观点。巡回法庭代表着最高法院，它与本部的业务庭有着地域设置，办案方式等形式上的区别，但实质上仍是最高法院的办案庭，代表着最高法院，其判决的效力于最高法院本部的判决相同，因此巡回法庭的判决就是终审判决，不存在上诉等问题。由此可见，巡回法庭不是一级独立的审判机构。
对于此种观点部分学者也提出自己的见解，认为巡回法庭应该，具有其特定的审判管辖权，作为一级独立的审判机构。在审判管辖权上与高级法院相同，但在和受案范围上做出区分。[8]（P.57-58）无论是否成为独立的审级，巡回法庭作为我国司法改革的“试验田”都将发挥其功用，笔者认为在两个巡回法庭不断实践探讨下，审级如何定位也将更加明确，正如费尔巴哈所讲“理论所不能解决的疑难问题，实践将为你解决。” （三）受案范围