边海防法律制度研究结课论文
摘要
《中华人民共和国出境入境边防检查条例》（以下简称《边检条例》）是出入境边防检查机关（以下简称边检机关）依法正确履行出入境边防检查职责、维护出入境秩序的重要法律依据。但1995年制定的《边检条例》距今已有近二十年的历史，并且随我国经济社会的发展和对外开放的深入，出入境形势有了很大变化，2012年《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）的出台，迫切需要《边检条例》作出重大的新的调整，本文拟对《边检条例》的法律地位、《边检条例》存在的法律问题、《边检条例》修订应注意的内容等三方面进行阐述，以期对边检工作的执法规范化提供重要的借鉴。
关键字：《边检条例》；《出境入境管理法》；边检机关
一、《边检条例》的法律地位及重要意义
改革开放初期，为了适应我国的对外开放形势和国际国内环境，满足出入境管理的需要，1985年全国人大常委会制定了《中管法》和《外管法》，随后1986年国务院颁布实施了《中管法实施细则》和《外管法实施细则》，两法及实施细则对指导边检机关开展出入境检查工作发挥了重要作用，但是由于上述法律法规的内容比较宽泛，对边检工作缺乏针对性等原因，边检机关面临执法无据的困境，于是1995年《边检条例》的制定应运而生。《边检条例》作为边检专业领域的基本法，在出入境法律体系中占有重要地位，对规范边检机关正确执法，维护国家安全和保障出入境人员权益方面有重要意义。
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（一）促进对外交往和维护国家安全
出入境边防检查事权属于中央事权，是国家权力的重要内容，国家权力的重要特征就是在国际法上主权平等和独立，表现在外部不受他国干涉和与他国平等交往，而维护国家主权和安全的重要手段就是对境外人员的进入本国的控制——外国人入出境检查，因为本国对领土内的事务有绝对独立性，可以决定外国人是否进入本国，这也是国际法上国家属地原则的重要体现。因此，出入境边防检查事权事关国家的主权和安全利益，必须由中央统一行使，地方无法也不能进行干涉，对出入境边防检查事权进行规制也必须有法律和行政法规进行规范，《边检条例》由中央政府层面制定，从国家利益角度来讲，有利于维护国家主权和安全，有利于促进对外交往和国家发展。
（二）保障公民出入境权益
出入境权是公民基本权利的重要内容，1965年《公民权利和政治权利国际公约》对出入境权作出了最明确、全面的规定：“人人有自由离开任何国家，包括其本国在内；上述权利除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制；任何人进入其本国权利不得任意加以剥夺。”对在依法治国进程 上的我国来讲，保障公民出入境权是其必然要求，因此，对公民出入境权的保障宜从较高的法律位阶进行规范，并且从《边检条例》和《出入境管理法》的第一条立法目的来看，出入境管理法律规范的法律价值也体现在维护国家主权和便利人员出入境两方面。
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二、《边检条例》存在的法律问题
（一）《边检条例》不能满足边检工作的形势任务和职能要求
近年来，我国出入境人员数量不断增加，出入境形势更加复杂，边检机关根据《边检条例》规定的法律职责，很难满足当前出入境管理执法工作的需要，具体来说：一是口岸限定区域的复杂性迫切需要赋予边检机关的调查执法权和口岸管理权，非法出入境的形式和手段更加多样复杂，单一的检查职能不能满足边检机关维护口岸秩序的需要；二是行政处罚的力度较轻，不能实现应有的法律效果，经过近二十年的经济发展，社会发展水平的变化对出入境行政处罚标准提出了新的要求；三是边检机关的职权与其他口岸管理机关需要作出明确的划分，实践中主要是边检机关与海关在交通运输工具载运货物方面存在争议，一般来讲，海关负责货物的检查，边检机关负责人员的检查，工作中也有边检机关为了查获非法出入境人员查验货物的行为，与海关发生管理行为的重叠，给相对人带来了不便。 （二）与其他法律法规之间存在冲突
《边检条例》的突出立法问题就是赋予边检机关限制活动范围的职权与《立法法》“限制人身自由的强制措施只能由法律设定”的规定相冲突，虽然有学者认为《边检条例》比《立法法》制定在前，法律不能对未来的内容作出规定，不能强求先前的法律符合后来法律的内容，但是自《立法法》实施以来的十多年里，《边检条例》应当根据下位法服从上位法的要求作出必要的调整。 （三）对出入境人员的救济保障不足
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《边检条例》第四十二条规定：“被处罚人对边防检查站作出的处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起15日内，向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议；有关县级公安机关应当自接到复议申请书之日起15日内作出复议决定；被处罚人对复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起15日内，向人民法院提起诉讼。”根据《行政复议法》的规定，行政复议是行政救济的重要方式之一，行政复议的复议机关为上级行政机关，但边检机关在体制上是垂直领导的行政机关，与地方公安机关不存在隶属关系，此条规定存在明显不合理之处。
三、《边检条例》修订应注意的内容
（一）明确《边检条例》在出入境法律体系中的地位
随着2012年《出境入境管理法》的出台，新的出入境法律体系正在构建，《边检条例》作为出入境法律体系的基础法规，一方面要与上位法《出入境管理法》协调一致，既不能随意赋予边检机关职权，作出违反上位法的规定，又要细化其规定，为边检机关依法履行出入境执法职责提供准确、规范的依据；另一方面也要与其他一般性行政法律不得冲突，边检机关性质上是国家行政机关的组成部分，对专门性法律中没有规定的内容，须按照一般行政法律规范遵守。
（二）《边检条例》具体内容的完善
1．边检机关的职权界定完善
《出境入境管理法》首次以法律的形式将边检机关作为边防检查的执法机关，并且赋予边检机关许多新的职权如口岸限定区域管理权、
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对交通运输工具上的货物有权进行检查（但应当通知海关）、对违法行为人的调查取证权等，但是根据行政法权责统一的原则，边检机关拥有的职权的同时应当承担相应的职责，对口岸限定区域的管理权包含哪些内容应当作出明确的规定，并且口岸管理机关涉及多部门联合执法，《边检条例》在对边检机关的职权作出界定时应当与其他行政机关如海关等作出明确的划分，如何种情况下对交通运输工具上的货物进行检查，何时通知海关等，否则实践中多部门联合执法的效益将大大降低。
2．边检机关的执法程序完善
程序合法在现代行政法治中占据越来越重要的地位，程序如果不能再法律中得到很好地体现，那就不能保证行政机关执法的公平正义，一部行政法律规范通常既有实体性规范，又有程序性规范，《边检条例》有必要对边检机关的行政行为作出较为细致的程序的规定，防止边检机关因为程序上的不公正侵害了相对人的合法权益。另外行政法上的程序正当原则要求行政机关在行政活动中做到信息公开、公众参与和公务回避，在《行政程序法》尚未出台之前，《边检条例》也要做到尽可能的吸收。
3．行政相对人的权利救济完善
需要明确，《边检条例》不仅是规范边检机关边防检查行为的法律规范，也是保障出入境人员正当出入境权益的法律规范。如果法律没有对行政权做到有效的规制，对公民的权利没有做到切实的保障，那不能说是一部好的法律。相对人的救济权的重要性在于它是公民权
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